한국에서 20대 대통령을 뽑기 위한 선거운동이 한창인 12월 19일 외신은 칠레에서 밀레니얼 세대의 젊은 대통령이 당선됐다는 소식을 타전했다. ‘보다 평등한 칠레’를 구호로 내건 가브리엘 보리치 대통령 당선자는 35세로 내년 3월 취임하면 산나 마린 핀란드 총리(36)를 제치고 현직 국가수반 중 최연소가 된다. 보리치와 마린 말고도 프랑스 에마뉘엘 마크롱 대통령, 뉴질랜드 저신다 아던 총리, 벨기에 샤를 미셸 전 총리 등이 당선 당시 30대였다. 우리나라 정치 현장에서는 이준석 국민의힘 대표가 이질적인 존재로 느껴질 만큼 30대 정치 지도자를 찾기 힘들다. 선거철마다 ‘청년’팔이는 넘쳐나지만 청년의 정치참여나 청년대표성의 확보는 언제나 공염불에 그친다.

■세계적인 청년정치 바람…한국은?

국제의원연맹(IPU)과 국회에 따르면 2021년 현재 한국의 40세 이하 청년의원 비율은 136개국 중에서 꼴찌에 가까운 126위였다. 아르메니아가 57.58%로 청년의원 비율이 가장 높았고, 이어 우크라이나(46.34%) 이탈리아(42.7%) 세르비아(40.4%) 순이었다. 청년의원 비율이 40%를 넘는 국가는 이 4개국이었다. 136개국의 청년의원 비율 평균은 20.65%였다. 국회의원 5명 중 한 명은 청년이란 뜻이다. 한국의 청년의원은 20명 중 한 명꼴에 불과했다. 21대 국회에서 청년(40세 이하) 15명(5%)이 국회에 진출해 그나마 지난 20대 국회(4명ㆍ1.3%)보다는 청년의원이 늘어났다.

청년이 정책의 대상이 아닌 주체로 인식된 것 역시 최근의 일이다. 우리나라에서 청년 문제는 2000년대 초반 이슈화하기 시작했다. 이때 미약하게나마 청년에게 주어진 정책 참여의 기회가 우리의 인식을 바꾸고 청년정책을 확산하는 토대를 만들었다. 하지만 청년정책은 장기적 전망하의 계획적 수립이 아닌 필요에 따라 대처하는 방식에 불과하였다.

특정 연령대 집단인 청년을 정책 대상으로 인지한 결과물은 2004년에 제정한 ‘청년실업해소특별법’이 처음이었다. 여기서 청년을 취업을 원하는 자로 정의하며 청년을 취업의 지표로만 보았고 취업을 원하지 않는 청년의 존재는 부정했다. 제도의 방향성을 결정하는 청년의 정의가 단지 취업을 원하는 사람으로 규정되면서 이 법 이후 국가의 청년정책은 청년고용 측면에 고착되었다.

취업을 넘어 교육, 경제, 주거, 문화 등 복합적으로 전개되는 청년 문제 해결을 위한 청년정책의 사회적 요구가 반영된 ‘청년기본법’은 2020년 8월 5일에 시행됐다. 2014년 19대 국회에서 ‘청년발전기본법’ 발의를 시작으로 2015년 3건의 발의가 모두 폐기되고 2016년 5월 30일 20대 국회에서 청년기본법이 발의돼 2020년 2월 4일에 제정됐다. 서울시와 경기도가 2015년에 청년기본조례를 제정한 것을 고려하면 자치법규보다도 법의 제정이 5년이 더 걸린 셈이다.

청년기본법 제정을 위해 활동한 박은철 청년센터아카이브 대표는 “청년기본법 시행 후 시간이 조금씩 지나고 있지만 청년 의견을 수렴할 구조가 미비하고 창구가 몇 되지 않는다”며 “전국 243개 지자체 청년대표의 목소리를 수렴하기 위해 현재 조례 수준에만 적혀있는 청년센터를 법에 명시”해야 한다고 말했다.

청년기본법 제정은 역으로 청년지원을 법으로 명문화해야 할 정도로 그동안 청년이 사회 구성원으로서 제대로 보장받지 못한 현실을 입증한다. 청년기본법은 처음으로 “청년은 19세 이상 34세 이하의 사람”이라고 명확한 정의를 제시하였고 국가와 지방자치단체의 확고하고 통합적인 청년정책이 추진되도록 법적 기반을 마련했다. 하나의 문제에 국한하지 않고 행복한 삶을 영위할 권리를 지닌 자로 청년을 존중하고 청년의 삶을 바라보고 있다는 점에서 청년기본법은 큰 전환점을 만들었다. 하지만 이러한 법과 제도가 효력을 갖고 정책추진의 파급효과를 최대화하기 위해서는 정책 당사자인 청년의 목소리가 반영되도록 청년의 적극적인 정치 참여가 필요하다.

■청년비례대표 할당제 도입 시급

이처럼 청년의 적극적인 정치 참여가 필요한 상황임에도 사회적ㆍ제도적 어려움으로 청년의 정치 활동이 쉽지 않다. 특히 기성 정치인에게 유리한 선거제도와 청년의 활동을 제한하는 현행 정당의 구조가 문제로 언급된다. 오늘날 정당의 영향력이 점점 강해지는 추세여서 정치 지망생은 개인의 능력보다는 소속 정당이 어디냐에 따라 정치권에 진출할 확률이 높아진다. 새로운 인물이어서 지명도가 낮아도 지지율이 높은 정당을 통하면 당선될 기회를 잡을 수 있는가 하면 정당의 폐쇄성과 기득권화는 정치 신인을 기존 정치인의 그늘에서 벗어나기 힘들게 만든다.

단기적인 선거 경쟁의 승리만을 목표로 하는 한국의 정당은 인지도가 높은 외부인재의 영입에만 집중할 뿐 장기적인 관점에서 정당에 맞는 인재 육성에는 투자하지 않았다. 이로 인해 정당 내 청년 정치는 청년위원회에 국한되는 저조한 수준에 머물고 있다. 청년 대표성 개선을 위해 각 정당에서 비례대표 국회의원으로 청년을 진출시키고 있지만, 청년에 배분된 비례 대표의원 자리가 많지 않아 청년 세대의 대표성 문제를 근본적으로 해소하지 못할뿐더러 국회에 입성한 뒤에 주로 보여주기식의 제한된 역할을 맡기곤 한다.

이대로라면 한국 정치에서 청년은 선거 시기에만 등장하는 상징적 구호에 머무를 뿐이다. 이에 따라 여성할당제와 같이, 청년의원 역시 적극적 할당을 통해서 정치참여를 확대해야 한다는 의견이 강력하게 대두된다. 획기적 전환 없이는 세대 기득권이 지배하는 기울어진 운동장을 영영 바로잡을 수 없기 때문이다.

청년비례대표 할당제는 산술적 대표성(descriptive representation : 성별, 지역, 인종 등 대표자와 피대표자 사이의 유사성을 공유하며, 이러한 특성들을 의회에서 비례적으로 대표)를 확보하고, 역할 모델을 부여해 청년의 정치효능감을 높일 수 있다. 기성세대가 정치적으로 과대대표된 구조에서는 특히 분배 및 복지 문제에 있어 편향된 정책을 산출하는 경향이 나타나기에, 청년세대는 상대적으로 낮은 정치적 효능감을 가지게 되고 결국 장기적인 무관심과 소외의 지속을 낳게 된다. 청년비례대표 할당제는 역할 모델의 기능을 수행하고, 해당 집단의 구성원들에게 정치참여의 동기를 부여할 수 있다. 나아가 의회의 다양성 및 세대 간 다양성을 보장해 더 나은 심의 가능성, 독창적 해결 제시, 경험적 다양성 증가를 실현한다. 결과적으로 민주적 지배구조를 전체적으로 강화할 수 있다.

과거의 선례는 청년비례대표제 도입에 앞서 준비해야 할 두 가지 사항을 시사한다. 먼저 청년비례대표제 도입을 위한 철저한 준비가 필요하다. 제도 시행의 목표와 절차에 관해 왕성하게 홍보하고, 뉴스 및 SNS를 통해 청년비례대표제를 알려 시민의 의식과 인식을 고취하여야 한다. 또한 청년비례대표제가 무사히 안착할 수 있는 기반을 다져야 한다. 민의를 따르기보다는 파벌과 계파, 이익집단의 로비에 휘둘려 왔던 게 우리 정치의 부끄러운 현실이다. 청년의원들이 의회에 진출하여 실질적으로 자신의 능력을 펼칠 수 있도록 수평적인 의회 문화를 조성해야 한다. 기존 정당과 정치인이 오랜 시간 구축해 놓은 고유한 구조, 지방선거 공천과 관련하여 수직적인 관계를 바탕으로 개인 간의 거래가 이루어지는 소위 후견주의의 고질적인 정치관행을 깨는 것이 필요하다.

더불어 청년의원의 역량을 키워줄 정당 내 관심과 지지가 필요하다. 더불어민주당의 대표적 육성프로그램인 ‘청년정치스쿨’처럼, 정당의 정치인 육성프로그램을 통해 청년당원을 도구적으로 바라보는 인식을 개선하고 미래인재로서 청년들에게 양질의 민주시민 교육 및 실무훈련을 제공해야 한다. 즉각적이고 효율적인 참여를 유도하기 위해 정당의 온라인 플랫폼을 활성화해야 한다. 디지털 네이티브(digital native)로서 청년세대가 가지는 상대적 장점을 최대한 발휘할 수 있게 한다는 점에서 청년의 정치적 역량을 촉진하는 기제이다.

■해외 청년정치후보 할당제

국제의원연맹(IPU)이 2018년에 발행한 보고서에 따르면 전 세계 국가 중 청년정치후보 할당제를 도입·시행하고 있는 국가는 25개국으로 자발적 정당 할당제, 입법 할당제, 지정의석 할당제 3가지 유형으로 구분된다. ‘자발적 정당 할당제’(Voluntary Party Quotas)는 각 정당이 자율적으로 청년 비율이나 순번에 관해 결정한다. ‘입법 할당제’(legislative quotas)는 선거법에 각 정당의 후보자 추천 시 청년 비율이나 추천 순번을 규정하는 방식이다. ‘지정의석 할당제’(Reserved Seats)는 헌법이나 선거법에 청년만이 차지할 수 있는 의석수를 규정한 제도이다. 앞서 말한 25개국 중 자발적 정당 할당제 도입국은 16개국(니카라과, 루마니아, 멕시코, 몬테네그로, 베트남, 엘살바도르, 스웨덴, 모잠비크, 키프로스, 리투아니아, 헝가리, 세네갈, 앙골라, 터키, 크로아티아, 우크라이나), 입법 할당제 도입국은 5개국(필리핀, 튀니지, 가봉, 키르기스스탄, 이집트), 지정의석 할당제 도입국은 4개국(르완다, 모로코, 케냐, 우간다)이었다. OECD 회원국 중에서 청년 할당제를 도입·시행하고 있는 헝가리, 멕시코, 스웨덴, 터키 4개국은 모두 정당 할당제로 형태가 같았다.

청년 할당제를 시행하는 국가들의 연령별 의원 비율을 살펴본 결과 방식과 무관하게 30세 이하에서는 효과가 비교적 미미했으나 루마니아, 헝가리 등에서는 40세 이하의 의원 비율이 각각 35.3%, 29.4%로 높게 나타났다. 청년 할당제가 일정 부분 효과가 있음을 시사하며 이에 청년 할당제는 세계적으로 의회의 청년의원 비율을 높이는 제도로 적극적으로 이용되고 있고 할당제를 채택하는 국가도 점차 증가하고 있다.

우리나라도 청년정치를 활성화하고 최소한의 청년 대표성을 확보할 수 있도록 정당의 후보자 추천 과정의 청년 입법 할당제 도입을 서둘러야 한다. 당장 인구비례 수준의 산술적 대표성은 맞출 수 없지만, 장기적으로 이를 목표로 국회는 물론 지방의회의 비례대표를 추천할 때에 여성할당제와 같이 일정 비율(10%) 이상의 청년 할당을 의무화해야 한다.

더불어 한국의 청년 할당제가 성공적으로 정착하기 위한 사회적 토대를 마련해야 한다.

첫째로 국회의원의 피선거권 연령을 낮춰야 한다. IPU 보고서는 국회의원의 피선거권 획득 나이가 많을수록 청년의원의 비율이 낮아지는 경향을 보여준다. 한국의 국회의원 피선거권 연령 25세는 국제 평균인 23세보다 높다. 영국, 호주, 독일, 스페인, 프랑스 등 OECD 국가 다수가 의원의 피선거권 연령을 18세 이상으로 규정하고 있음을 참고한다면 피선거권 연령을 낮추는 방안은 청년 정치 대표성의 확대에 기여할 수 있을 것으로 보인다.

두 번째로 정당의 가입 연령 기준을 완화해야 한다. 정당정치가 발달한 영국, 독일, 프랑스 등에서는 정당 가입 연령을 정당이 자율적으로 결정하도록 한다. 이에 따라 14~16세의 청소년기부터 자연스럽게 정당 활동을 하고 정치에 관한 관심과 참여가 높은 편이다. 스웨덴과 덴마크와 같은 북유럽 국가의 정당 지도자들이 대부분 청년당원 출신이고, 독일 사례를 보면 청소년기부터 정치인 훈련 과정을 거치며 성장하여 체계적으로 정치적 역량을 강화할 수 있었다. 정당 가입 연령을 18세로 제한하는 국내 정당법을 바꿔 정당의 가입 연령을 완화한다면 청소년이나 청년층을 대상으로 정당조직이 활성화하여 청소년기부터 정치에 관한 관심을 가지고 참여하는 사람이 많아져 청년의 정치 참여 기회 확대로 연결될 수 있을 것이다. 또한 신진 정치인 육성이 결여된 한국 정당의 문제를 개선하는 데도 일조하게 된다.

세 번째는 의원의 겸직 제도 축소이다. 프랑스는 오랜 겸직 문화에도 불구하고 점진적으로 의원의 겸직을 축소하여 정치신인을 위한 기회의 문을 열어 정치적 다양성을 확보하고 있다. 특히 장관과 국회의원의 겸직을 금지하고 있는데 이를 통해 청년을 비롯한 신진정치인이 기회를 더 가질 수 있게 하여 임명직 정치인으로 정치에 진입할 가능성을 높였다.

한국도 이해충돌의 위험성을 방지하고 입법과 행정 간의 권력분립이라는 헌법상의 원칙을 위해 국회의원의 겸직금지를 국회법에 위임하고 있다. 하지만 국회법 제29조 제1항을 보면 “의원은 국무총리 또는 국무위원의 직 외의 다른 직을 겸할 수 없다”라고 규정하여 국회의원의 국무위원 겸직을 허용하고 있다. 프랑스처럼 의원의 다른 직에 겸직을 전면 금지한다면 청년의 정치 대표성을 높일 공간을 늘리면서 권력분립의 원칙을 강화할 수 있을 것이다.

현직의 저항이 큰 국회의원 선수제한 같은 제도도 청년정치의 숨통을 트는 데 일조할 수 있다.

그 외에 청년의 정치 참여를 어렵게 만드는 공직선거 출마를 위한 기탁금 납부나 활동비용의 부담을 덜어주기 위한 비용 측면의 제도 개선이 필요하다. 선거자금이 없어 유능한 인재가 묻히는 일이 없도록 신진정치인발굴을 위해 별도로 국가보조금 제도를 정착시킬 필요가 있다. 예를 들어 청년 후보자를 추천하는 정당에 청년추천보조금을 지급하여 정당이 청년 정치인의 교육과 육성에 투자하고 청년 후보를 늘리는 것을 고려해 볼 수 있다.

■청년정치가 일상이 되는 미래를 위한 과제

청년기본법에서 명시한 것처럼 청년이 사회의 정당한 구성원으로서 사회의 의사결정에 참여할 권리를 가지고 건전한 민주시민으로서의 책무를 다하기 위해서는 결국 국가가 평등한 기회와 성장 환경을 마련해야만 한다. 이러한 맥락에서 장기적으로는 30%대 수준의 최소 산술적 대표성을 목표로 국가가 청년비례대표 할당을 책임질 것을 청년ESG프로젝트팀은 제안한다. 중단기적으로는 여러 수준에서 현재 바닥 수준인 청년대표성을 확보하기 위한 구체적인 정책 목표를 수립하고 약속하여 이행하여야 한다. 정책목표를 세우는 공론화 과정 자체에 청년의 대표성이 엄정하게 반영돼야 함은 물론이다. 중장기목표는 시한을 정해 ITU 조사 136개국의 평균인 20%를 중기 목표, 10%를 단기 목표로 설정할 것을 제안한다.

청년후보 입법 할당제의 효과가 제대로 발휘되기 위해서는 청년정치가 일상이 되고 당연하게 받아들여지는 사회적 분위기가 필요하다. 이러한 사회의 형성은 청년이 정책의 일방적 수혜자가 아닌 민주적 참여자가 되어 국가의 구성원으로서 책임을 완수하기 위해 자신의 역량을 개발하고 더 나은 사회를 만들기 위한 조건이 된다.

또한 청년정치인의 육성과 민주시민의 양성을 위해 국가와 정당의 일상적인 정치교육이 우선되어야 한다. 청년 할당제를 통한 후보자 자리를 늘려가더라도 적극적인 예비 청년정치인이 나타나지 않는다면 의미가 없다. 더불어 청년을 비롯한 사회 구성원들은 정치교육을 통해 정치가 자신에게 미치는 영향을 인지하고 자신의 판단으로 실제적인 참여와 행동을 할 수 있어야 한다.

따라서 청년 할당제가 청년 대표성을 확보하기 위한 일시적 방안을 넘어 국가와 민주주의의 더 나은 발전으로 이어지기 위해서는 정치 인재 양성을 위한 교육과정 지원과 제도적 지원이 이루어져야 한다. 지금까지 한국의 정치교육은 교육의 정치적 중립을 명목으로 현실의 갈등을 외면하고 정치의 중요성을 배제하였다. 하지만 정치교육은 결국 민주주의의 실현을 목적으로 하는 만큼 정치적 대립 속에서 주체적이고 자주적인 판단을 할 수 있는 민주시민을 양성한다는 점에서 필요하다.

정치적 대립 속에서도 정치교육에 관한 좌우의 합의를 이룬 독일의 보이텔스바흐합의와 같은 모범사례를 참고하는 등 우리나라도 취약한 민주주의 정치교육을 앞으로 강화해야 한다. 이 과제를 이루어 일상적인 정치교육이 진행된다면 현재의 정치에 대한 부정적 인식을 타파하고 시민들의 적극적인 참여를 유도할 수 있을 것이고 이는 결국 청년의 적극적인 정치 활동에 힘을 실어줄 것이다.

<공동기획 주간경향, ESG연구소, (사)ESG코리아, 감신대 생명과평화연구소>

<청년ESG프로젝트팀 이찬희(연세대 언더우드학부 경제학과 2년)ㆍ장가연(연세대 건설환경공학과 1년)ㆍ현경주(경희대 언론정보학과 3년) ESG연구소 안치용 소장ㆍ이윤진 연구위원>