이른바 ‘유령 집회’와 ‘알박기 집회’는 구체적 형태는 다르지만, 타인의 집회 자유를 침해한다는 점에서 문제의 본질은 같다. 두 가지 형식의 집회가 각각 따로 발생하기도 하고 연결될 때도 있다.

실제 집회를 개최할 의사가 없으면서도 신고를 통해 장소·시간을 선점함으로써 후순위 신고자가 집회를 개최하지 못하도록 사전에 봉쇄한다. 아니면 일단 집회를 신고한 뒤 개최하지 않고 있다(유령 집회)가 다른 사람이 집회를 하려고 시도하면, 그제야 우선권을 내세우며 형식적인 집회를 진행(알박기 집회)하는 식이다. 모두 ‘허위·가장 집회’라고 할 수 있다. 실질적인 집회를 개최하지만 다른 집회나 행사를 방해할 목적으로 특정 장소·시간을 장기간 선점·독점하는 행위도 알박기 집회라고 볼 수 있다.

이 때문에 유령 집회와 알박기 집회의 문제를 해결하기 위한 대책도 유기적으로 연결될 수밖에 없다. ‘집회 및 시위에 관한 법률(집시법)’에는 이런 행태를 방지하거나 제재할, 명료하거나 실효성 있는 규정이 없다. 집시법을 손봐야 한다는 지적이 나오는 이유다.

경찰과 검찰이 현행 집시법 체계에서 보다 적극적으로 알박기 집회 등에 대처해야 한다는 견해도 있다. 이와 맞물려 경찰이 집회관리를 두고 권력에 우호적인 반면 사회적 약자에게는 소극적이라는 비판의 목소리도 나온다.

고의적·상습적이면 집회방해로 처벌해야 집시법 제3조는 폭행, 협박, 그 밖의 방법으로 집회·시위를 방해해선 안 된다고 규정한다. 검찰은 ‘그 밖의 방법’을 폭행이나 협박에 준하는 수준의 행위로 해석한다. 유령 집회나 알박기 집회를 통한 집해방해 행위를 막기 위해선 검찰이 보다 적극적으로 법을 해석해야 한다는 요구가 나온다. 집회신고를 한 상태에서 실제 집회를 하지 않다가 후순위 집회 신고자가 등장하면 집회를 방해하는 행위가 ‘고의적·상습적’으로 이뤄질 때다. 현대자동차 측이 서울 양재동 본사 주변에서 진행하는 집회 형태가 그렇다.

대법원은 2018년 11월 현대차의 집회를 두고 “헌법과 집시법이 최대한 보장하려고 하는 집회라기보다는 경비업무의 일환으로 봐야 한다”, “집회자유의 중대한 제한”이라고 판단한 원심을 확정했다. 특히 “실제 집회를 개최할 의사 없이 오로지 다른 집회의 개최를 저지하기 위해 장소를 선점할 목적으로 옥외집회에 대한 신고제도를 남용하는 것이야 말로 헌법과 집시법이 보장하는 집회를 실질적으로 방해하는 것”이라고 밝힌 부분이 주목된다.

류하경 법률사무소 물결 변호사는 “현대차 측의 행위는 후순위 집회 신고자가 집회를 할 수 없는 것처럼 착각을 일으키게 하는 일종의 기망으로 볼 수 있다”라며 “행정절차를 악용해 타인의 권리를 방해한 것으로 집회방해죄로 처벌할 수 있다고 본다”고 했다. 류 변호사는 “문헌 해석만 놓고 보면 명확성 원칙과 유추·확대해석 금지 원칙 등에 따라 검찰의 주장이 완전히 틀렸다고 보기는 어렵다”라며 “다만 현대차 사례처럼 알박기 집회가 반복적이고 타인의 집회를 방해하기 위한 고의성이 높다면, 이를 폭행이나 협박에 준하는 행위로 해석할 필요가 있다”고 말했다.

한상희 건국대 법학전문대학원 교수는 해당 대법원 판례에 따라 경찰이 후순위 집회가 보장될 수 있도록 적극 조치해야 한다고 촉구했다. 그는 “유령 집회는 집회신고를 하지 않은 것으로 간주해야 한다”라고 말했다.

한 교수는 이태원광장에 설치된 이태원 참사 시민분향소 바로 옆에서 극우단체가 집회를 하는 것을 두고 “추모를 위한 장례행사도 일종의 집회로 봐야 한다”라며 “극우단체가 의견의 표명 수준을 넘어 행사를 방해하고 있는 것이다. 집시법상 집회방해죄 수준에 이르렀는데 경찰이 가만히 있다”고 했다. 그러면서 경비경찰의 편향성을 비판했다. 그는 “권력 친화적인 부분에만 경비력을 집중하고 시민들을 상대로 한 집회관리는 무책임하게 이뤄지고 있다”라고 했다.

실제 이태원 참사 유가족 일부는 지난 1월 31일 서울 용산 대통령실 정문 앞에서 1인 시위를 시도했다. 경찰은 이를 제지했다. 경찰은 “집시법상 안 되는 건 아니지만”이라면서도 경호구역이라는 이유를 들었다. 1인 시위는 집시법 등의 규제를 받지 않는다. 경찰의 요구로 유가족들은 결국 건너편 전쟁기념관 앞 인도에서 1인 시위를 벌였다. 경찰은 유가족들이 시위를 마치고 시민분향소로 향하기 위해 횡단보도를 건너는 것도 막았다. 10·29 이태원 참사 시민대책회의는 성명을 내고 “보호해야 할 시민들은 보호하지 않고, 대통령에 대한 유가족들의 항의를 가로막기 위해서는 수단과 방법을 가리지 않는 경찰의 행태에 깊은 유감을 표한다”고 밝혔다.

이번 경찰의 1인 시위 제지가 적법한지를 두고 논란이 될 것으로 예상된다. 경찰은 2016년 11월 참여연대 활동가들이 청와대 앞에서 1인 시위를 하려고 하자 팻말의 ‘박근혜 하야’라는 표현을 문제삼아 금지했다. 경호구역의 질서유지에 위해를 가할 수 있다는 이유를 댔다. 활동가들은 손해배상 청구 소송을 제기했고 2018~2019년 1·2심은 “경찰이 표현의 자유와 통행자유권을 침해했다”라며 원고 일부승소 판결했다.

또 경찰은 지난해 5월 대통령 집무실이 용산으로 이전하자 ‘대통령의 관저=집무실’이라고 자체적으로 해석해 집무실 100m 주변에 신고된 집회·시위에 금지통고를 하고 있다. 그러나 법원은 가처분 신청사건에서 관저와 집무실은 별개라며 여러 차례 집회가 가능하다고 판단했다. 본안 소송에서도 법원은 지난 1월 12일 같은 판단을 내리며 경찰의 금지통고는 위법하다고 선고했다. 경찰은 이에 불복해 항소했다.

현행 집시법 실효성 떨어져 유령 집회 문제는 2000년대부터 꾸준히 제기돼왔다. 집회신고는 720시간(30일) 전부터 48시간(2일) 전까지 이뤄져야 한다. 개최일 30일 전부터 집회신고를 선점하기 위해 경찰서에서 밤을 새우거나 아르바이트를 동원하는 일도 발생했다. 삼성, SK, 현대차, LG, KT 등 주요 대기업의 유령 집회 문제가 국회 국정감사에 단골로 등장했다.

국회는 집시법을 개정했고 2016년 2월부터 시행됐다. 집회를 개최할 의사가 없으면서도 타인의 집회를 방해할 목적으로 신고만 하는 행위를 제재하고, 나중에 신고한 집회를 최대한 보장하려는 목적이다.

기존에는 경찰이 2개 이상 중복 신고된 집회의 목적이 상반되거나 방해가 된다고 판단하면 뒤에 신고한 집회에 금지통고를 할 수 있었다. 개정 집시법은 경찰이 금지통고에 앞서 ‘시간·장소를 나눠 개최하도록 권유하는 등 중복 신고된 집회가 방해받지 않고 평화적으로 개최·진행될 수 있도록 노력해야 한다’고 규정한다. 경찰이 두 집회가 분할개최할 수 있도록 중간에서 조정하는 역할을 하도록 한 것이다.

또 선순위로 집회를 신고한 뒤 실제 개최하지 않게 되면 24시간 전에 철회신고서를 제출하도록 의무화했다. 이는 모든 집회의 신고가 아니라 장소·시간이 중복돼 신고된 집회에만 해당한다. 2017년 2월부터는 철회신고서를 제출하지 않으면 100만원 이하의 과태료를 부과토록 했다.

실효성을 두고 논란이 일었다. 경찰이 분할개최를 권유했으나 주최 측에서 이를 수용하지 않으면 법 개정 이전처럼 선순위 신고자에게 우선권이 주어지기 때문이다. 특히 상반되는 목적과 내용의 집회는 조정이 쉽지 않다. 알박기 집회를 해도 별 뾰족한 수가 없는 셈이다.

철회신고서를 제출하지 않으면 과태료를 부과하는 규정도 사실상 사문화됐다. 과태료 부과는 후순위 신고 집회에 금지통고를 했을 때만 가능하다. 그런데 경찰의 집회 실무에선 후순위 신고라도 금지통고는 거의 하지 않고 있다. 과잉금지 원칙에 반해 법원에서 위법하다는 판단을 내릴 가능성이 높기 때문이라고 한다. 2018년까지 과태료 부과는 0건이었다. 경찰청은 최근 과태료 부과 건수는 통계로 관리하고 있지 않다고 밝혔다.

경찰에 분할개최 명령권 부여 방안 집시법 개정을 통해 경찰에 분할개최 명령 권한을 부여하는 방안이 대안으로 거론된다. 용혜인 기본소득당 의원이 지난 1월 26일 경찰청에서 제출받은 ‘중복집회의 평화적 관리를 위한 입법 개선방안 연구’라는 제목의 연구용역 보고서에도 이런 내용이 담겼다. 이 보고서는 경찰청이 지난해 4월 발주해 그해 11월 완성됐다.

보고서는 우선 현행처럼 경찰은 사전에 대화와 조정을 통해 중복집회가 모두 평화적으로 개최할 수 있게 최대한 노력해야 한다고 전제했다. 이런 경찰의 권고가 받아들여지지 않았을 때만 경찰이 분할개최를 명령할 수 있도록 했다. 경찰이 두 집회의 시간과 장소를 결정하는 것이다. 보고서는 “분할개최 명령은 집회에 대한 제한통고의 성격을 가진다는 점에서 다른 제한통고와 마찬가지로 공공의 안녕질서에 대한 직접적 위험이 명백한 경우에만 허용돼야 한다”고 밝혔다.

연구책임자인 박원규 군산대학교 법학과 교수는 지난 1월 31일 통화에서 “보고서에 분할개최 명령 방안을 제시했지만, 기본 원칙은 바로 권유를 통해 해결하는 것”이라고 강조했다. 이어 “그렇지 않은 예외적인 경우에만 국한해 경찰이 강제적 조치를 할 수 있도록 한다는 취지”라고 부연했다.

보고서는 분할개최를 권고하거나 명령할 때 집회의 장소·시간을 나누는 큰 틀의 기준도 제시했다. 한 집회를 어떤 장소·시간에서 개최할 것인지는 집회의 신고순서, 규모, 내용 등 다양한 요소를 종합적으로 고려해 판단한다. 보고서는 “특정 집회는 해당 장소와의 관련성이 있는 반면, 다른 집회는 그렇지 않은 경우에는 집회 목적과 장소의 관련성도 조정 과정에서 고려될 수 있을 것”이라고 했다. 집회의 규모와 장소의 크기를 고려해 선순위 신고 집회가 장소를 이동하도록 권유하는 것도 가능하다고 보고서는 밝혔다.

먼저 신고한 집회라고 해도 기존에 개최율이 저조하고 다른 집회를 오로지 방해할 목적이 뚜렷하다고 경찰은 판단하면, 분할개최 명령을 통해 후순위 신고자가 원하는 장소나 시간을 최대한 보장할 수 있게 된다.

보고서는 이런 실질적 기준으로도 갈등이 해결되지 않는다면, 보충적으로 신고순서에 따라 조정할 수밖에 없다고 봤다. 이어 권유 및 명령에도 불구하고 원활한 집회 진행이 불가능한, 극히 예외적인 사례에만 최후의 수단으로 현행처럼 후순위 신고된 집회에 금지를 통고토록 했다.

해외에는 단순히 신고순서가 아니라 집회 내용 등을 종합해 후순위 신고자에게 우선권을 주는 사례도 있다. 보고서는 독일 연방헌법재판소가 2005년 6월 내린 결정을 소개했다. 극우세력이 베를린 홀로코스트 추모공원에서 브란덴부르크문까지 집회 및 행진을 신고했다. 이에 극우세력의 집회를 반대하는 집단에서 같은 시간과 장소에서 반대집회를 후순위로 신고했다. 경찰은 극우세력의 집회를 금지했다. 연방헌재도 특정한 장소·시간이 집회의 목적 달성을 위해 중요한 의미를 가지는 등 중대한 사유가 존재한다면 ‘선 신고 우선 원칙’의 예외를 인정할 수 있다고 판단했다.

분할개최 명령, 시민 통제 필요 보고서는 분할개최 권고 및 명령 때 장소·시간을 나누는 구체적인 기준을 법률에 규정하는 것은 적합하지 않다고 봤다. 집회 현상의 다양성과 예측 불가능성 등을 고려하면 그렇다는 것이다. 박원규 교수는 통화에서 “연구과제는 입법과 관련된 내용이기 때문에 세부적인 기준을 마련하는 방법은 보고서에 담지 않았다”라며 “다만 집회행정청인 경찰이 자체적으로만 기준을 정한다면 경찰의 재량범위가 넓어져 일반적 기준 없이 분할개최 명령이 이뤄질 수 있기 때문에 집시법 시행령이나 시행규칙 등 하위법령에 구체적 기준을 명시하는 것도 가능하다고 본다”고 말했다.

분할개최 명령의 실효성을 확보하기 위해 명령을 위반하면 과태료를 부과하는 방안도 보고서는 제안했다. “분할개최 명령은 가능하면 모든 집회의 자유를 보장할 수 있도록 하는 것이 목적이기 때문에 이를 위반했다고 해서 형벌을 부과하는 것은 과도하다”는 판단이다.

한상희 교수는 경찰의 분할개최 명령 방안을 두고 “조정이 안 되면 궁극적으로 이런 방향으로 갈 수밖에 없을 것 같다”라며 “다만 중복된 집회가 충돌하지 않는 선에서 최대한 보장하는 게 원칙”이라고 말했다. 장소·시간을 분할하는 기준은 법령에 명시하기보다 경찰의 내부지침으로 두는 게 맞다고 봤다. 집회마다 양상이 다르기 때문에 법령에 모두 담기는 어려울 것이란 얘기다.

이러면 경찰이 자의적으로 기준을 설정하고 적용할 우려도 있다. 한 교수는 그래서 시민에 의한 통제를 강조했다. “경찰청과 각급 경찰관서에 설치된 집회·시위자문위원회 등 시민사회 대표들이 분할개최 내용을 판단하도록 할 수 있다”라며 “국가경찰위원회나 시·도자치경찰위원회에 분할개최 등 집회관리와 관련한 심의기구를 두는 것도 방법”이라고 말했다.

용혜인 의원도 “경찰이 사전에 집회 주최자들과 더 적극 조율하고 안전하게 분할개최가 이뤄질 수 있도록 개입할 수 있어야 한다”라며 “경찰이 공정하고 합리적으로 집회관리를 하기 위해선 외부의 견제기능 역시 마련돼야 할 것”이라고 밝혔다.

경찰이 분할개최를 강제하는 방안은 수년 전 학계에서 이미 거론된 바 있다. 이희훈 선문대 법·경찰학과 교수는 2016년 5월 발표한 논문에서 “먼저 신고한 집회가 허위집회일 가능성이 클 경우엔 양쪽의 집회 간에 시간이나 장소를 분할해 개최할 수 있도록 일정하는 조정한 방안을 강행적 내지 강제적 성격으로 규정해 선량한 집회 신고자의 헌법상 집회의 자유가 침해되지 않도록 하는 것이 바람직하다”고 밝혔다.

이 교수는 지난 1월 27일 통화에서도 “논문 작성 이후에도 현장 경찰관들의 얘기를 들어보는 등 많은 고민을 했지만, 현행 권고적 효력을 강제적 규정으로 개정하는 게 맞다고 본다”라고 말했다. 명령에 앞서 집회 주최자들의 조정을 이끌어내는 게 우선돼야 한다고도 했다.

합리적인 이유 없이 집회의 철회신고서를 제출하지 않았을 때는 현행 과태료 처분을 형사처벌로 강화하는 방안도 검토할 필요가 있다는 의견도 나왔다. 이 교수는 “허위집회를 개최했을 때 특정 횟수까지는 과태료를 부과하고, 그 이상이 되면 악의적·고의적이라고 판단해 벌금이나 징역에 처할 수 있게 하자는 것”이라고 말했다.

‘양날의 칼’ 될 수도 반면 경찰에 집회의 분할개최 명령 권한을 주는 건 부적절하다는 의견도 나온다. 탁선호 금속노조법률원 변호사는 “이 방안은 경찰의 자의적인 공권력 행사 가능성을 높이는 규제적 조항”이라며 “집회의 자유 보호 측면에서 실효성 있는 제도가 될지 의문”이라고 했다. 집시법에서 규제 조항을 늘리는 것은 ‘양날의 칼’이 될 수 있기 때문에 바람직하지 않다는 얘기다.

그는 “규제 조항이 많을수록 국가가 자의적으로 개입할 가능성이 높아지므로 규제와 제한 조항은 최대한 없애는 게 맞다”라며 “‘집회의 자유’라는 본질적 내용을 보호하는 관점에서 법을 해석하고 적용하면 될 것”이라고 말했다.

<정희완 기자 roses@kyunghyang.com>