휴대전화 보조금 상한제 폐지로 이통시장은 다시 질서와 혼돈 사이의 갈림길에 섰다. 정치권에서는 시장질서를 위해 보조금 자체를 아예 없애는 ‘단말기 완전자급제’를 제시하고 있다. 그러나 이통서비스의 탄생 때부터 고착화된 현행 단말기 유통구조의 문제점을 완전자급제로 해결할 수 있을지에 대해 논란이 분분하다.

#1 서울에서 10년째 휴대전화 판매점을 운영해온 ㄱ씨(39)는 지난해부터 폐업을 고민 중이다. 2014년 단말기유통구조개선법(단통법) 시행 후 이동통신사들이 보조금을 줄이면서 월수입이 크게 줄어든 데다, 올 들어서는 휴대전화 판매도 시원찮아 하루에 한 대 팔기도 힘들어지고 있다. ㄱ씨의 경우 월 50대가량은 팔아야 월세와 운영비를 제하고 월급을 가져갈 수 있다. 한때 고용했던 직원은 2년 전에 이미 내보냈고, 적자를 본 달도 많아 빚도 차츰 늘어가는 중이다.

ㄱ씨가 그나마 가게를 유지해온 이유는 단통법에 규정된 ‘보조금 상한제’가 9월 30일부로 폐지된다는 소식 때문이었다. 상한제 폐지로 이통사들이 보조금을 크게 늘려 예전과 같은 ‘가입자 유치 전쟁’에 나서기를 기대해 왔다. 9월 들어 상한제가 폐지된 지 며칠이 지났지만 아직까지는 보조금이 크게 오를 기미는 안 보이고 있다. 정부가 “과도한 보조금을 철저히 감시하겠다”고 엄포를 놓은 탓이다. ㄱ씨는 “보조금이 비정상적으로 많으면 시장이 혼탁해지지만 먹고 살기 위해서는 보조금 대란이 일어나길 바라는 수밖에 없다”고 말했다.

#2 2년 넘게 같은 스마트폰을 쓰고 있는 ㄴ씨(31)도 보조금 상한제 폐지를 바라보며 단말기 교체를 미뤄 왔다. 상한제가 폐지되면 보조금이 크게 올라 80만~90만원이 넘는 고가의 최신 스마트폰도 ‘공짜폰’으로 살 수 있지 않을까 하는 기대에서다. 지금 쓰는 스마트폰이 벌써 두 번이나 수리를 받았을 정도로 상태가 안 좋지만 학수고대하던 상한제 폐지가 현실이 된 마당에 공짜폰이 쏟아질 때까지 버텨볼 생각이다. 주말마다 많게는 80만원대의 이른바 ‘스팟 보조금’이 나온다는 유명 휴대폰 웹사이트도 수시로 들락거리며 확인하는 중이다.

2017년 10월 대한민국 이동통신시장의 현주소다. 과거 보조금 상한제가 있던 시절을 기준으로 하면 ‘불법보조금’이 쏟아지길 바라는 판매자와 이를 기다리는 소비자들. 더 정확히 표현하면 시장이 예전처럼 ‘망가지길’ 기대하는 사람들이 많다는 뜻이다. 이미 20년 넘게 이통시장에서의 최대 관심사가 이통사가 내놓는 요금제가 아닌 보조금이 된 탓이다. 보조금에 대한 ‘열망’은 단통법 시행 3년이 지나도록 조금도 식지 않았다. 그리고 보조금 상한제 폐지로 이통시장은 다시 질서와 혼돈 사이의 갈림길에 섰다. 정치권에서는 최종 해법으로 이통사 보조금 자체를 아예 없애는 ‘단말기 완전자급제’를 제시하고 있지만 이통서비스의 탄생 시기부터 고착화된 현행 단말기 유통구조의 문제점을 완전자급제로 해결할 수 있을지를 놓고 논란이 분분하다.

‘폰팔이’의 탄생

보조금 문제는 이통사가 휴대전화 단말기를 직접 판매하면서 시작됐다. 지금이야 이 기형적 유통구조가 보조금 문제의 복마전처럼 인식되지만 1990년대 이통서비스가 본격화되던 시점에는 이통사가 단말기를 직접 유통하는 게 불가피한 측면이 있었다.

초기 이통서비스 시장은 어디까지나 이통사가 주도하는 형태였다. 1994년부터 이통서비스가 전국 단위로 확산되기 시작했지만 통신망 설비에 대한 투자가 계속되던 시점이라 통화품질을 유지하기 위해서는 단말기와 이통사 간 기술 호환이 무엇보다 중요했다. 서비스 확산을 앞두고 안정적인 단말기 공급도 필요했던 이통사들은 중간 유통과정을 거치지 않고 제조사로부터 직접 단말기를 넘겨받아 유통하는 방식을 취했다. 가입부터 해지, 요금정산 및 요금제 변경 등과 같은 고객 응대까지 대리점에서 ‘원스톱’ 방식으로 서비스를 제공하는 이통업계 특성상 대리점에서 단말기 판매까지 병행하는 게 여러 모로 효율적인 부분도 있었다.

단말기 제조사들도 직접 제품을 판매하는 것보다는 이통사에 맡기는 걸 선호했다. 일단은 별도의 유통망 구축 없이 이통사 대리점을 통해 휴대전화 판매가 가능하다는 장점이 있었다. 당시만 해도 이통서비스 제공업체가 SK텔레콤(당시 한국이동통신서비스), 신세기이동통신(훗날 SK텔레콤에 합병) 등 두 곳뿐이었고, 가입자도 많지 않았다. 이제 막 서비스를 시작한 이통시장에 고가의 단말기를 직접 유통하는 건 제조사에도 위험부담이 필요한 모험이었다. 한 이통사 관계자는 “제조사들은 재고가 발생할 경우 비용문제 등을 들어 이통사에 처음부터 일정 물량의 단말기 납품을 보장받는 조건으로 공급에 나서는 게 일반적이었다”고 말했다.

처음엔 필요로 인해 시작된 이통사의 단말기 판매는 1997년 ‘개인휴대통신(PCS)’ 서비스가 등장하면서 보조금 문제가 불거지기 시작했다. 당시 KTF(현 KT), 한솔PCS, LG텔레콤(현 LG유플러스) 등 3개의 신규 이통사업자가 등장하면서 본격적인 휴대전화 서비스 대중화 시대가 열렸다. 다수의 경쟁업체가 등장하고 기술 발전으로 이통서비스 요금수준도 낮아지면서 이통시장은 폭발적인 성장을 거듭한다. 1997년 15%였던 휴대전화 보급률은 단 2년 만인 1999년 무려 50.3%로 높아졌다. 시장이 급성장하면서 업체 간 가입자 유치 경쟁이 과열됐고, 이 과정에서 바로 문제의 보조금이 처음 등장했다.

이와 함께 등장한 것이 바로 휴대전화 판매를 통해 이통서비스 가입자만 전문적으로 모집하는 휴대전화 판매점들이다. 가입자 확충에 혈안이 된 이통사들은 가입자들에게 보조금을 지급하는 데 더해 판매점에는 고액의 장려금(리베이트)을 지급해 자사 서비스로의 가입을 유도했다. 문제는 이러한 보조금과 장려금을 판매점에서 운용하는 데 별다른 제약이나 규정이 없었다는 것이다. 같은 휴대전화와 같은 요금제라 해도 판매점에 따라선 가격이나 가입조건이 천차만별로 달라 큰 혼란을 불러왔다. 일부 부도덕한 판매점에서는 많은 이윤을 남기려는 목적으로 가입자들에게 ‘바가지’를 씌우는 일도 빈번하게 발생해 물의를 일으켰다. 판매점 업주들을 사기꾼에 빗대 비하하는 ‘폰팔이’라는 말도 이때 등장했다. 한 판매점 업주는 “한창 경기가 좋을 땐 특정 휴대전화 한 대만 잘 팔아도 수십만 원의 이윤이 남아 실제로 그 제품을 ‘회식폰’으로 부르기도 했다”고 밝혔다.

정치권이 꺼낸 ‘완전자급제’ 카드

보조금으로 인한 부작용이 심각해지자 정부는 2003년 법으로 3년간 단말기 보조금을 아예 못주도록 하기도 했고, 2008년에는 가이드라인을 만들어 보조금 규모를 제한해 보기도 했다. 하지만 한 번 고착된 이통시장의 혼탁한 보조금 시장을 근본적으로 바로잡는 데는 번번이 실패했다. ‘폰팔이’로 상징되는 국내 이통시장이 혼돈을 거듭하는 동안 이득을 본 쪽은 이통사와 제조사들이었다. 보조금 자체가 “신규 가입자의 가입비용을 낮춰 서비스 활성화에 기여하고, 단말기 시장의 빠른 성장도 이끌었기 때문”(정보통신정책연구원 2004년 보고서)이다. 국내 이통시장이 해외에 비해 3세대(G), 4세대(G) 서비스로의 전환이 급격히 빨랐던 배경에도 ‘보조금의 힘’이 숨어 있다.

지난해 기준 국내 이통서비스 가입자는 6000만명을 넘어(중복 가입 포함) 인구 대비 가입률이 118%를 돌파했고, 이통3사의 연간 영업이익 규모는 3조원을 돌파했다. 국내 시장을 발판삼아 삼성전자는 세계 1위의 휴대전화 제조업체로 도약했고, 휴대전화는 반도체와 함께 국가의 주력 수출품목이 됐다. 반면 100만원이 넘는 고가의 스마트폰과 데이터 요금제를 앞세운 고가 요금제의 등장으로 국민들의 가계통신비 부담은 계속 늘었다. 단통법도 가계통신비 절감에 큰 효과가 없다는 논란이 일었고, 지원금 상한제 폐지로 이통시장이 다시 보조금 전쟁으로 혼탁해질 우려가 제기되자 정치권에서 최근 추진 중인 게 바로 ‘단말기 완전자급제’다.

단말기 완전자급제는 이통사가 직접 단말기 판매를 못하도록 금지하는 법이다. 현재 업계 추산 전국의 휴대전화 판매점은 2만5000여개, 이들 판매점에 이통3사가 연간 지급하는 판매장려금은 3조원이 넘는 것으로 추정되고 있다. 완전자급제가 도입되면 이통사들이 판매점에 장려금을 지급하지 않아도 되기 때문에 적어도 연간 3조원가량의 요금절감 여력이 생긴다는 논리다. 현재 이통사와 별도로 제조사가 지급하는 단말기 지원금도 사라져 스마트폰의 가격도 내려가고 제조사 간 가격 경쟁도 활발해진다는 게 완전자급제 도입의 취지다.

현재 국회에는 자유한국당 김성태 의원과 더불어민주당 박홍근 의원이 각각 완전자급제 법안을 제출한 상태다. 이통사들이 직접 단말기 판매를 못하도록 하고, 전문 휴대전화 판매점들만 단말기를 판매할 수 있도록 제한한 건 양 법안이 동일하지만, 세부 내용엔 다소 차이가 있다. 김성태 의원이 발의한 법안의 경우 제조사와 판매점 사이에 중간도매상 격으로 전문 유통업체가 영업을 할 수 있도록 허용했다. 영세상인이 많은 판매점의 경우 제조사와 직거래로 물량을 공급받는 데 여러 모로 어려움이 있을 수 있다는 판단에서다.

박홍근 의원이 발의한 법안의 경우 중간도매상 없이 제조사가 직접 판매점에 납품하도록 했다. 납품량이나 판매량에 따른 가격차별이나 불이익을 판매점에 주지 못하도록 했다. 양 법안 모두 현행 단통법을 폐지토록 한 것 역시 동일하다. 법안 중 어느 하나라도 국회를 통과하게 되면 소비자들은 판매점이나 대형마트, 온라인 쇼핑몰 등에서 단말기를 우선 구매한 뒤 원하는 이통사를 선택해 서비스에 가입하면 된다.

실효성 놓고 의견 분분

완전자급제는 보조금 문제로 얼룩진 이통시장을 정상화할 근본적인 대안으로 꼽혀 왔다. 스트래티지 애널리틱스의 2016년 조사를 보면 전 세계 단말기 자급제 비율은 평균 61%인 데 비해 한국은 8%에 그치고 있다. 전 세계 이통가입자 10명 중 6명은 이통사가 아닌 다른 경로로 단말기를 구매하는 반면, 국내 가입자는 10명 중 9명 이상이 이통사를 통해 단말기를 구매한다는 뜻이다.

정부가 자급제를 시도하지 않은 건 아니다. 이미 2012년 5월부터 이통사를 통한 단말기 구매와 대형마트나 온라인 쇼핑몰을 통한 단말기 구매를 모두 허용하는 단말기 자급제를 시행한 바 있다. 하지만 대형마트 등을 통해 단말기를 따로 구매할 경우 부가가치세 문제 등으로 많게는 이통사를 통할 때보다 단말기 값이 10% 이상 더 비싼 문제가 발생했고, 인기 단말기에 보조금을 실어 판촉하는 이통사의 마케팅에 밀려 자급제가 거의 활성화되지 못했다. 국회에 발의된 자급제 법안들은 이통사들의 단말 유통을 원천봉쇄했다는 점에서 정부의 자급제 방안보다 한 단계 더 나아간 ‘완전’ 자급제로 불리는 것이다. 하지만 길게는 20년 넘게 유지돼온 현행 단말기 유통구조의 문제점을 국회에 발의된 법안으로 해결할 수 있을지 여부에 대해선 의견이 엇갈린다.

우선 김성태 의원 법안의 경우 통신업계나 판매점업계 현장에서 “현행과 별다른 차이점을 모르겠다”는 의견을 내놓고 있다. 제조사와 판매점 사이에 전문 유통업체가 껴서 운영하는 방식 자체가 현행 SK텔레콤이 SK네트웍스를 통해 단말기를 유통하는 형태와 거의 유사하다는 이유에서다. 한 통신업계 관계자는 “이통사와 직접 연관이 없는 제3의 업체가 유통을 맡는다 해도 물량 공급 문제로 이통사의 눈치를 보게 되고, 결과적으로는 특정 이통사에 종속되는 결과를 가져올 것”이라고 전망했다.

이 경우 법안에서 전제한 ‘단통법 폐지’로 인한 부작용이 우려된다는 지적도 나온다. 단통법에서는 현재 이통사에서 보조금을 받지 않는 가입자들도 요금의 25%를 할인받을 수 있는 ‘선택약정할인’을 시행 중인데, 단통법이 폐지되면 이 할인제도가 사라져 오히려 소비자들이 피해를 볼 수 있다는 것이다. 과학기술정보통신부 집계를 보면 올 2월 기준 선택약정할인 누적 가입자 수는 1500만명에 달한다. 선택약정할인 강화는 문재인 정부의 주요 통신요금 인하정책이기도 하다. 한 정부 관계자는 “완전자급제를 폐지한다고 해서 이통사들이 절감되는 보조금만큼 요금을 내린다는 보장이 있는지 의문”이라고 밝혔다.

박홍근 의원 법안의 경우 단말기 유통과정에 이통사의 개입 가능성을 원천 차단해 ‘강화된 단통법’으로도 평가되지만 실현 가능성이 낮다는 지적을 받고 있다. 영세한 판매점들이 제조사와 직거래를 통해 단말기를 유통하는 게 가능한지의 문제다. 예컨대 단말기가 워낙 고가인 탓에 단말기 구매 시 소비자들은 통상 할부로 단말기를 구매한다. 판매점들이 제조사와 직거래하게 되면 이런 할부 과정에서 발생하는 이자비용까지 판매점들이 감당해야 하는데, 이렇게 되면 판매점들의 비용부담이 너무 커진다는 것이다. 결국 판매점들이 비용부담을 줄이려면 무이자 카드할부 등을 이용해야 하는데, 이 경우 통상 2년(24개월) 약정인 이통서비스 가입기간에 맞는 무이자 할부는 있지도 않을 뿐더러 카드할부의 경우 구매자 신용도 등에 따라 변수도 많아 소비자들이 불편을 겪게 될 수 있다.

고려대학교 하태규 교수는 “완전자급제로 현재의 단말기 결합유통 방식을 강제적으로 분리할 경우 그간 소비자들에게 제공되던 원스톱 쇼핑의 편의성이 없어지게 될 것”이라며 “이중유통에 따른 유통비용 증가와 영세 판매점들의 시장 퇴출도 예상된다”고 밝혔다.

이통사와 제조사들은 완전자급제를 놓고 득실을 따지느라 분주하다. 이통사들의 입장은 업체별로 다소 엇갈린다. 이통3사 모두 공식적으로는 “공론화 과정에서 국회 논의를 지켜보겠다”는 입장이지만 SK텔레콤의 경우 완전자급제에 긍정적인 반면, KT와 LG유플러스 등은 신중해야 한다는 입장인 것으로 알려졌다. 이통시장의 43%를 점유한 1위 사업자인 SK텔레콤은 완전자급제가 실시될 경우 점유율 수성과 확대에 가장 유리하다는 게 증권가의 분석이다.

업계별 눈치싸움 ‘치열’

SK텔레콤이 시장 지배력 유지에 가장 어려움을 겪는 부분이 바로 후발주자인 KT와 LG유플러스가 인기 단말기에 보조금을 실어 공격해오는 경우다. 이 경우 점유율 ‘방어’를 위해 보조금을 쓰다보면 마케팅 비용 지출도 심하고 정부 규제에 걸려들 위험도 높아진다. 하나금융투자 김홍식 연구원은 “SK텔레콤의 경우 우수한 브랜드 인지도를 바탕으로 경쟁사 대비 동일한 요금·보조금 지출로도 현 시장점유율 유지에 큰 문제가 없어 단말기 완전자급제 수혜주로 꼽힌다”고 내다봤다. 이런 관점에서 본다면 4G 서비스 전환과정에서 경쟁사에 점유율을 상당 부분 빼앗긴 KT도 완전자급제 도입 시 단말기를 앞세운 적극적인 시장 공략이 어려워질 수 있다. LG유플러스의 경우 같은 그룹 소속인 LG전자와의 관계 등을 고려할 때 완전자급제 도입이 불리할 수 있다.

삼성전자는 완전자급제에 큰 부담을 느끼는 것으로 알려져 있다. 완전자급제 도입의 핵심 취지 중 하나가 ‘단말기 가격 인하’다. 하지만 전 세계 시장에 단말기를 공급 중인 삼성전자 입장에선 국내 시장만 콕 집어 제품 가격을 내릴 수도 없는 입장이다. 삼성전자 관계자는 “글로벌 시장에서 동일한 품질과 동일한 가격 정책을 유지하고 있다는 게 변함없는 입장”이라며 “완전자급제를 이유로 가격을 내려야 한다면 전 세계 판매 현장에서 가격 정책 문제로 혼란이 일어날 것”이라고 밝혔다.

판매점들도 완전자급제 도입에 결사반대를 외치고 있다. 판매점주들의 모임인 전국이동통신유통협회 박희정 실장은 “이미 20~30%의 판매점들이 폐업위기에 몰려 있는 상황에서 성급한 완전자급제 도입은 영세한 판매점들의 생계를 위협하게 될 것”이라며 “단통법 시행으로 시장 혼탁 문제가 많이 해소된 만큼 완전자급제 도입보다는 기존 제도의 보완을 통해 문제점을 해결해야 한다”고 밝혔다.

완전자급제 법안의 경우 각 당에서 당론으로 채택된 것도 아니고, 아직 공론화 단계도 거치지 않은 만큼 실제 입법이 된다 해도 상당 기간 시간이 걸릴 것으로 전망된다. 보조금에 대한 새 규제안이 나올 때까지 과거와 같은 보조금 대란이 일어날 가능성도 제기되지만 통신업계와 정부는 이통사들이 당장 보조금을 큰 폭으로 올리지는 않을 것으로 보고 있다. 과기정통부 전영수 통신이용제도과장은 “단통법을 거치면서 이통사들 대부분이 과도한 보조금 경쟁을 자제하는 추세”라며 “상한제 폐지로 부당한 가입자 차별이 발생하지 않도록 관리·감독을 강화하겠다”고 밝혔다.

<송진식 기자·선명수 기자 truejs@kyunghyang.com/sms@kyunghyang.com>