20년 전인 1996년 11월 7일. 참여연대는 고위공직자비리수사처(공수처) 신설 등을 주요 내용으로 하는 부패방지법 입법청원운동을 시작했다. 당시 참여연대가 국회에 제출한 입법청원에는 15대 국회의 재적의원 절반이 넘는 151명의 의원이 서명했다. 여당인 신한국당에서도 54명이, 야당인 국민회의와 자민련에서 각각 67명, 17명이 이름을 올릴 정도로 입법이 성사될 가능성도 높아 보였다. 그러나 부패방지법은 다음 국회인 16대 국회에서야 겨우 제정됐고, 그마저도 핵심인 공수처를 설치한다는 내용은 빠졌다. 공수처 신설을 둘러싼 논의는 20년간 이어져 오면서도 그동안은 번번이 거센 반대의 벽을 넘어서지 못했다.

이번 20대 국회에서의 공수처 설치 법안 발의는 열 번째 도전이다. 고위공직자에 대한 비리 전담수사기구 설치로 명문화해 지난 국회에 법안을 제출한 기록만도 9번에 이른다. 공수처 설치 여론이 들끓었던 때는 대부분 검찰 고위인사가 연루된 고위공직자 비리가 지탄을 받았던 시기다. 상당수의 검사와 판사가 변호사로부터 수시로 금품을 받아 논란이 됐던 대전법조비리사건을 비롯해, 2009년 천성관 검찰총장 후보자가 서울 강남의 고급 아파트를 구입하는 과정에서 기업인의 돈을 빌리고 고급 승용차까지 얻어타고 다니면서도 검찰이 천 후보자를 수사·기소하지 않기로 결정했던 경우까지, 각종 ‘스폰서 검사’의 비리상이 드러날 때마다 공수처 신설을 검토하자는 여론은 높아진 바 있다.

이번 20대 국회에서 공수처 신설 법안이 발의된 것도 사상 초유의 현직 검사장이 구속기소돼 해임되는 사태가 배경이었다. 진경준 검사장은 넥슨과 넥슨 창업주 김정주 NXC 회장 측으로부터 넥슨재팬 주식 등을 제공받은 혐의를 받고 있다. 여기에 대검 수사기획관 출신으로 공직자 검증과 비리를 감시해야 할 자리에 있는 우병우 청와대 민정수석까지 비리에 연루됐다는 의혹이 연달아 터진 것도 어느 때보다 공수처 설치가 시급하다고 주장하는 목소리에 힘을 실었다. 기소권을 독점한 사정기관의 중추인 검찰이 도리어 비리의 온상으로 지목받는 데다, 정권의 핵심으로 공직기강을 다잡아야 할 청와대 민정수석이 의혹의 중심에 놓인 탓이다.

더불어민주당과 국민의당, 정의당은 공수처를 신설해야 한다는 공통된 입장을 바탕으로 공조를 계획하고 있다. 각 당마다 세부적인 내용에서 차이를 보이지만 고위공직자의 범위와 수사기구의 지위·권한 등 큰 틀에서는 비슷한 법안을 발의한 상태다. 새누리당은 당 차원에서 공수처 설치에 반대 입장을 밝혔지만 비박계 일부 의원이 전당대회를 앞둔 상황에서 공수처 신설에 전향적인 태도를 보이고 있다. 단일화에 합의한 정병국 의원과 김용태 의원이 공수처 설치를 지지했고, 주호영 의원도 우호적이다. 비박계에서 당대표가 나오더라도 청와대와의 정책 논의를 거치면 당론이 어떻게 변할지는 미지수이지만, 여소야대 국면과 맞물려 법안이 통과될 가능성도 무시할 수 없게 된 상황이다.

야 3당이 내놓은 공수처 신설 법안은 과거 발의된 법안보다 수사대상을 넓힌 점이 눈에 띈다. 과거 9차례 발의됐으나 회기 만료로 폐기된 공수처 신설 법안들에서는 포함되지 않았던 청와대 행정관급(3~4급)까지 포함되는 등 수사대상이 크게 넓어졌다. 더민주 법안의 수사대상 범위에는 비위 혐의가 있는 전직 대통령과 국무총리, 장·차관급 고위공무원, 국회의원, 광역자치단체장, 판·검사 등이 포함된다. 사정기관으로 분류되는 감사원·국가정보원·공정거래위원회·금융위원회·국세청 등 기관의 국장급 인사들도 범위에 들어간다. 또 고위공직자 본인 외에도 배우자와 직계존비속, 형제자매까지 수사대상에 포함시켰다.

새누리당 비박계 일부 전향적 태도
더민주에 이어 같은 목적의 태스크포스(TF)를 꾸린 국민의당도 공수처 설치안을 내놓았다. 국민의당 공수처 설치안은 수사대상에 고위공직자와 함께 감사원·국정원·공정위 등 사정기관 3급 이상을 포함한 점에서는 더민주와 같았고, 공직유관단체 임원까지 포함하는 등 범위를 좀 더 확대해 대동소이한 모습을 보였다. 친인척의 범위도 배우자와 직계존비속, 형제자매는 물론 4촌까지 포함해 수사대상의 범위를 더민주보다 더 넓게 잡았다. 정의당 역시 수사대상에 포함되는 고위공직자와 친인척의 범위는 다른 당과 비슷했지만 퇴임 3년 이내의 전직 고위공직자와 그 가족까지 포함시킨 점이 특징이다.

공수처가 수사하게 되는 고위공직자의 범죄 중 공통적으로 포함되는 것으로는 공무원의 직무상 관련된 범죄를 비롯해 횡령·배임, 알선수재 행위, 정치자금법 위반 등이 있다. 더민주에 비해 국민의당은 이 범죄 적용범위도 보다 확대해 공직선거법 위반, 이른바 김영란법으로 잘 알려진 부정청탁금지법 위반행위도 공수처의 수사 범위에 포함시켰다. 선거 이후 여야에 대한 공정한 수사가 이뤄지려면 공직선거법도 포함돼야 한다는 취지에서다.

공수처가 수사를 개시하는 요건에 관한 내용은 야 3당의 공수처 신설안 중 가장 의견이 엇갈리는 부분이었다. 더민주는 공수처가 범죄사실을 인지했거나 원내교섭단체의 요구가 있을 때 공수처 수사를 개시하도록 규정했고, 정의당은 그에 더해 국가기관의 수사의뢰가 들어왔을 때, 그리고 당사자들의 고소·고발이 있을 때 등으로 보다 범위를 넓혔다. 반면 국민의당은 수사 개시 요건을 좁혀 범죄사실 인지, 국가기관의 수사의뢰, 국회 재적의원의 3분의 2 이상 동의를 요건으로 했다.

공수처의 목적이 청와대와 정부, 검찰 등 여러 사정기관과 입법·사법부로부터도 독립적인 수사를 하기 위한 것인 만큼 독립기구로서의 위상을 확보하는 것은 가장 중요한 문제 중 하나다. 야 3당 모두 신설되는 공수처의 위상을 외부 간섭에서 자유로운 독립기구로 한다는 점에는 동의하지만 처장을 맡을 인사의 자격 요건을 두고는 의견이 엇갈렸다. 더민주는 공수처장의 자격 요건을 법조인으로 제한하지 않고 각계의 전문가로 범위를 넓혔다. 출신에 관계 없이 국회 인사청문회를 거쳐 대통령의 임명을 받으면 된다는 안이다. 더민주 민주주의회복TF 팀장인 박범계 의원은 “비법조인도 처장 임명이 가능하게 한 것은 국민의 눈높이와는 다르게 수사가 진행되는 현실을 개선하고, 전관예우나 법조인들끼리 제 식구를 감싸는 관행을 방지하려는 것”이라고 설명했다.

하지만 국민의당과 정의당은 공수처장 자격을 법조인으로 한정했다. 국민의당은 처장 자격을 판·검사와 경력 15년 이상의 법학교수로, 정의당은 경력 15년 이상의 판·검사, 변호사로 정했다. 국민의당 공수처 신설 TF 팀장인 이용주 의원은 “수사 관련 경험이 없는 사람이 장이 되면 원래 의도와 다른 일이 일어날 수도 있다”며 “공수처장 인선이나 수사 범위 등 일부 차이가 있지만 검찰권을 견제하고 고위공직자의 부패를 척결하자는 야권의 합의에 영향을 줄 정도는 아니다”라고 말했다. 더민주와 국민의당은 서로 다른 의견을 조율하는 대로 공수처 신설 법안을 공동발의할 계획을 가지고 있다. 정의당은 독자 법안을 7월 21일 발의해 둔 상태다.

현재로서는 공수처 신설에 가장 강력하게 반대하는 쪽은 다름 아닌 검찰이다. 선출되지 않은 권력으로 기소권과 수사지휘권, 영장청구권, 형집행권까지 틀어쥐고 있는 막강한 권력기관인 만큼 조직의 힘을 빼고 견제를 받는 상황을 거부하게 마련이다. 김대중·노무현 전 대통령 재임 시기에도 이미 정부 차원의 공수처 신설안이 나왔고, 검찰의 반발을 우려해 기소권이 없는 공수처를 설치하는 쪽으로 가닥을 모았지만 결국 실패한 바 있다. 이동희 경찰대 교수는 “그간 검찰의 권한남용 문제는 수사권과 기소권을 모두 검찰에만 독점시킨 한국적 특수성에서 비롯됐다”며 “권한남용을 막고 공평·공정한 수사를 담보하는 해법은 수사 독립성이 보장된 특별수사처를 신설하는 데에서 찾아야 한다”고 밝혔다.

청와대 행정관급까지 수사대상 넓혀
검찰과 여당이 공수처 신설에 반대하는 논리는 ‘그럼 공수처는 누가 견제하느냐’는 의문에 바탕을 두고 있다. 현행 제도는 검찰을 비롯한 고위공직자를 수사하기 위해 특별검사제를 두고 있고 특별감찰관도 갖추고 있다. 박근혜 정부 들어서 대통령의 공약대로 만들어진 제도 만으로도 검찰을 견제하고 고위공직자를 수사하는 데는 무리가 없다고 주장한다. 오히려 공직비리 수사를 위해 별도 기구를 설치하면 업무의 중복을 넘어 공수처가 ‘옥상옥’으로 군림하는 또 다른 기관이 될 수도 있다는 우려를 드러낸 것이다.

공수처의 법적 지위가 모호하다는 점도 반대 측이 지적하는 문제점으로 거론된다. 야권의 법안대로 행정·사법·입법부 어디에도 속하지 않는 독립기구를 신설하는 데 대한 헌법적인 근거가 약하다는 지적이 있다. 또한 명목상으로는 독립기구지만 처장의 임명은 대통령이 하게 됨으로써 결과적으로 대통령의 의중이 반영될 수밖에 없는 점도 공수처의 한계로 지적된다. 김상겸 동국대 교수는 “그동안 나온 공수처 안을 보면 입법부의 통제도 받지 않는 독립기구로 공수처를 설치하겠다는 것으로, 공수처의 활동이 비정상적일 경우 통제할 방법이 거의 없다”며 “수사권의 분산은 있으나 기소권을 분리한 국가는 없다”고 주장했다.

새누리당은 이런 입장에서 공수처 설치에 반대 의견을 밝히고 있다. 이미 특검이 만들어져 있기 때문에 공수처 설치는 새로운 권력기관을 만드는 것이라는 입장을 보인다. 민경욱 원내대변인은 “정치권의 입맛에 따라 국가 수사시스템을 2년 만에 또 바꿀 수는 없다”며 “제도를 시행해 보지도 않고, 새로운 권력기관을 만들자는 것이냐”고 말했다. 그러나 공식 논평과는 달리 당내의 시각차도 남아있는 모습이 드러났다. 정진석 원내대표는 7월 25일 혁신비상대책위 회의에서 “검찰은 육참골단의 자세로 자기 개혁에 나서야 한다”며 “공수처는 위헌성과 정치권 예속 문제 등 신중한 접근이 필요한 사안이지만 검찰 개혁이 지지부진하다면 공수처 신설에 대한 국민적 공감대가 확산될 것”이라고 말했다.

보기에 따라 검찰이 자체 개혁안을 마련하고 자정 움직임을 보이면 공수처 신설 여론은 약화될 수 있다고도 읽히지만 검찰이 자체적인 내부 개혁안을 발표하더라도 공수처 신설 여론이 쉽게 힘을 잃지는 않을 것으로 보인다. CBS 라디오 <김현정의 뉴스쇼>가 여론조사업체 리얼미터에 의뢰해 실시한 여론조사에서 응답자의 69.1%가 공수처 신설에 찬성했고, 반대의견은 16.4%에 그친 것으로 나왔다. 야당 지지층뿐만 아니라 새누리당 지지층에서도 공수처 신설 찬성이 63%까지 나온 것이다.

여론조사서 69%가 “공수처 설치 찬성”
여론은 뜨겁지만 야당의 공수처 신설 법안이 국회를 통과할 가능성을 그리 쉽게 점치기는 어렵다. 우선 법제사법위를 거친 뒤 본회의에 상정되고 통과해야만 공수처를 설치할 수 있는 법적 근거가 마련된다. 법사위 위원장이 새누리당 소속이고, 위원장을 포함한 새누리당 소속 위원은 7명이다. 더민주 7명, 국민의당 2명, 정의당 1명을 더하면 야당이 7대 10으로 수적으로는 우위지만 재적 5분의 3 이상이 찬성해야 하는 조건을 맞추려면 새누리당 위원 1명 이상의 이탈표가 필요하다. 본회의에서도 마찬가지다. 신속처리 대상안건으로 본회의에 상정하려면 역시 국회의원 수의 5분의 3인 180명의 동의가 필요하지만 야3당과 야권 성향으로 분류되는 무소속 의원을 더해도 168명에 불과하다. 때문에 역시 새누리당에서 12명 이상이 이탈해야 해 통과가 쉽지만은 않다.

더민주와 국민의당의 태스크포스가 공수처 신설을 전면에 내걸었지만 각각 ‘민주주의 회복’과 ‘검찰개혁’이라는 간판을 건 것도 지난 9차례의 공수처 설치 실패 경험과 무관치는 않다. 현행 특별감찰관 제도로는 강제수사권이 없는 데다 직무 수행 이후의 비리만 감찰할 수 있는 한계가 있다는 점을 감안해, 공수처 신설이 어렵더라도 특검제도를 강화하고 대검과 법무부 차원에서 인사권과 수사권을 감시·견제하는 보완책을 마련하는 등의 차선책을 도입해야 한다는 현실적 입장도 반영된 것이다. 국민의당 이용주 검찰개혁TF 팀장은 “법무부의 탈검찰화, 재정신청 활성화 등 검찰 권한에 대한 민주적 통제를 위해 검찰 조직과 인사에 대한 개혁, 그리고 인사검증과 감찰을 독립기관에 맡기는 방안 등을 논의하겠다”고 밝혔다.

<김태훈 기자 anarq@kyunghyang.com>