지난 9월 17일 방송통신위원회는 ‘종합편성 및 보도전문 방송채널사용사업 승인 기본계획(이하 기본계획)’을 의결했다. 이에 앞서 8월 17일 기본계획(안) 의결을 통해 사업자 선정 방식, 선정 시기, 심사 기준 구성 및 배점, 납입자본금 등 주요 사항에 관하여 복수의 안을 제시했으며, 한 달 동안 행정예고, 전자공청회, 온라인 의견게시 및 준비사업자와 전문가 의견을 청취하는 공청회 등을 통해 의견을 수렴한 후 기본적인 선정 틀에 관해 확정한 것이다.

일반 방송채널 사용 사업자는 방송법에서 규정한 등록요건을 충족하면 방송사업자로서 자격을 갖는 반면, 종합편성 및 보도전문채널 사용 사업자는 방송통신위원회의 심사과정을 통해 승인을 받아야 한다. 즉 종합편성 및 보도전문 사업자는 방송법이 규정한 일정한 조건을 충족시켜야 하는 진입·소유·편성·의무송출 규제 대상인 것이다. 특히 종합편성의 경우 시청자에게 미치는 영향력은 지상파방송과 유사할 것이라는 의견이 대두되고 있는 가운데, 신규 사업자 선정 방식 및 심사 기준에 있어 몇 가지 쟁점이 대두되고 있다.

사업자 성패는 시장에 맡겨
먼저 사업자 선정 방식은 몇 개의 사업자를 어떻게 선정할 것인가 하는 문제다. 방송통신위원회는 절대평가를 통해 종합편성과 보도전문채널을 동시에 선정한다는 계획이다. 엄격하고 공정한 기준으로 사업자를 선정하여 시장에 진입하게 한 후 스스로의 경쟁력과 사업성을 통해 살아남게 하는 방법이 옳다고 판단한 것이다. 절대평가 방식은 사업자에 대한 특혜시비를 없앨 수 있고, 비교평가에 비해 정부의 부담을 줄일 수 있는 장점이 있다. 즉 비교평가는 정부가 시장상황 평가를 통해 적정한 수의 사업자를 미리 예측하여 제시해야 하는 어려움이 있지만, 절대평가는 일정한 기준을 충족한 사업자를 모두 승인하고 시장에서의 성패는 사업자에게 모두 맡겨버리기 때문이다.

절대평가 방식으로 사업자를 선정하는 데에는 심사기준의 명확성과 공정성이 더욱 중요한 요소로 작용하게 된다. 즉 방송통신위원회가 표명하고 있는 ① 융합하는 미디어 환경 변화에 적극 대응 ② 방송의 다양성 제고를 통한 시청자 선택권 확대 ③ 콘텐츠 시장 활성화 및 유료방송 시장의 선순환 구조 확립 ④ 경쟁 활성화를 통한 방송 산업의 글로벌 경쟁력 확보라는 네 가지 정책 목표를 세밀하게 고려한 엄격한 심사 기준이 무엇보다 중요해지는 것이다. 그러나 절대평가 방식은 사업자의 수를 미리 예측해 조정하지 않기 때문에 다수의 사업자를 선정할 경우 시장에서 살아남지 못하고 공멸하게 되어 전체 방송 시장 상황을 악화시킬 우려가 있다. 또한 방송매체가 많이 늘어나는 만큼 소비자의 후생이나 선택권이 정비례하여 확대되지는 않기 때문에, 테스트베드(test bed)의 개념으로 1개 사업자를 선정해 시험해 본 후 시장 상황에 따라 추가 사업자를 결정하는 방식이 바람직하다는 의견도 계속해서 제기되고 있다.

종합편성과 보도전문 채널을 동시에 선정하는 데에는 사회적 비용과 시간의 낭비를 줄일 수 있는 장점이 있어 대부분의 예비사업자 및 전문가들도 찬성하고 있다. 종합편성 채널을 먼저 선정한 후 시장 상황을 고려하여 보도전문 채널을 승인하는 경우, 어느 정도의 기간을 두고 순차적으로 선정한다는 것인지와 보도전문 채널에 대한 불이익 야기 가능성 등이 문제로 지적되고 있기 때문이다.

심사 기준에 있어 중요한 쟁점은 심사사항 및 세부항목의 구성과 배점의 문제이다. 방송통신위원회는 5개의 심사사항과 19개의 심사항목을 구성했고, 중요 심사 항목에 한해 최저승인점수를 부여했다. 심사항목은 방송법(제10조 제1항의 각 호)과 기존의 방송 사업자 승인 심사 사례를 참고해 선정되었다.

사업자 선정이 절대평가 방식으로 정해지면서 심사기준과 심사항목의 명확성과 배점의 적정성이 무엇보다 중요해졌다. 세부 심사항목의 구성과 배점, 그리고 어떤 심사항목에 최저승인점수를 부여할지 등에 관한 내용은 10월 중에 결정될 예정인데, 세부기준에서 예비사업자들이 공정하게 경쟁할 수 있는 명확하고 세밀한 심사항목이 요구되며, 각 심사항목에 대한 적절한 배점이 필요할 것이다.

방송통신위원회가 언급한 정책목표를 고려할 때 종합편성 채널의 경우 콘텐츠의 경쟁력과 자금 조달 등의 재정·경영능력 및 계획이 중요하게 거론되고 있다. 그러나 무엇보다 방송의 공적책임과 방송의 다양성을 제고할 수 있는 계획에 대한 평가가 필요하다. 종합편성 및 보도전문 채널의 경우, 여론을 형성하고 영향을 미칠 수 있는 채널의 특성을 고려해 여론다양성 제고를 위한 항목이 추가로 제시되어야 하고, 시청자 선택권 확대라는 항목이 강조되어야 한다. 또한 방송 발전에 기여할 수 있는 미래 비전에 대한 구체적인 항목들도 요구된다.

종합편성 및 보도채널 신규 도입과 관련한 주요 관심사는 사업자의 입장에서는 신규 사업의 성공 가능성이고, 시청자의 입장에서는 새롭게 추가될 채널이 일반시청자에게 어떤 이익을 가져다 줄 수 있을지의 문제이다. 신규 사업자 선정으로 방송통신의 융합과 디지털화 등으로 인해 급변하고 있는 방송 환경에 적극적으로 대응하고, 방송의 다양성 제고를 통해 시청자의 선택권이 확대된다면 이번 종합편성 및 보도채널 신규 도입은 사업자와 시청자 모두에게 행복한 결말이 될 것이다.

여론다양성 제고 항목 추가해야
그러나 문제는 방송 시장의 활성화를 포함한 산업적 목표를 실현하는 것과 여론의 다양성 및 시청자 복지라고 하는 두 가지 목적을 동시에 추구하는 것이 쉽지 않다는 점이다. 그러므로 신규 사업자가 자신들이 세운 사업 계획을 잘 실행하여 방송시장에 기여할 수 있도록 최적의 환경을 만들어 줌과 동시에 시장 논리에 의해 여론의 다양성이나 시청자의 복지가 훼손되지 않도록 적절하고 세심한 정책적 조절이 요구된다. 방송통신위원회는 10월 중에 ‘종합편성·보도전문 방송채널 사용 사업 승인 세부 심사 기준 등에 관한 사항’을 의결하고, 11월 또는 12월 중에 심사위원회 구성 등이 포함된 ‘승인심사계획’을 의결해, 12월에는 선정 결과를 발표할 계획이다. 급변하는 방송환경과 시장을 명확하게 평가하고 예측한 기본적인 원칙을 바탕으로 세부 심사 항목과 배점에 대하여 면밀하게 재검토하고, 이 후 진행될 승인 절차를 투명하고 공정하게 진행해야 할 것이다.

종합편성 채널의 경우 지상파 방송사와의 차별화된 규제로 인해 특혜를 받고 있다는 의견과, TV수신료를 인상하고 KBS의 광고를 줄여 그 분량만큼의 광고가 종합편성 채널로 이동하게 되어 결국 국민이 내는 수신료로 종합편성 채널을 지원하게 될 수도 있다는 문제가 제기돼 왔다. 따라서 승인심사와 동시에 방송편성제도 및 의무송출제도 등 전체 방송사업자에 대한 전반적인 규제와 정책에 대한 재정비가 필요할 것이다. 신규 사업자 선정으로 모든 절차가 끝나는 것은 아니다. 사업자 선정 이후에도 방송사업자의 편성의 독립성을 충분히 보장하되, 국민이 우려하는 여론독과점을 지양하고, 방송의 다양성을 제고할 수 있는 시청자 중심의 방송환경을 만들도록 사업 이행계획과 방송시장의 상황을 평가해야 할 것이다.

김여라 입법조사관<언론학 박사>