“종전선언은 한반도 평화로 가는 입구”

남북관계 전문가 조한범·차두현 연구위원 대담

‘한반도 종전선언’과 ‘대북정책’ 대담회에 참석한 조한범 통일연구원 선임연구위원(왼쪽)과 차두현 아산정책연구원 수석연구위원 / 김영민 기자

문재인 정부의 사실상 마지막 대북정책이 공개됐다. 문 대통령은 지난 9월 21일(현지시간) 임기 중 마지막 유엔총회 연설에서 ‘남·북·미 3자 또는 남·북·미·중 4자 종전선언’을 제안했다. ‘한반도 종전선언’은 한국전쟁의 종결을 의미한다. ‘정치적 선언’으로 법적 구속력이나 평화협정 체결에 반드시 필요한 절차는 아니다. 다만 종전선언이 한국전쟁 이후 한 번도 경험하지 못한 정치·외교 환경을 조성할 것이라는 점에서 의미가 있다. 한반도가 정전체제에서 새로운 체제로의 본격적 이행이 시작된다는 뜻이다.

문제는 종전선언은 남북한 합의만으로 되는 것이 아니라는 점이다. 전쟁 당사국인 미국, 중국뿐만 아니라 한반도를 둘러싼 일본, 러시아 등 강대국의 이해도 필요하다. 각국 의사를 합치시키는 것은 지난한 작업이 될 전망이다. 국내 여론도 걸림돌이 될 수 있다. 북한은 종전선언 논란이 한창이던 9월 28일 극초음속 미사일 시험발사를 진행했다. 하루 뒤에는 김정은 북한 국무위원장이 “10월 초부터 관계 악화로 단절시켰던 북남통신연락선들을 다시 복원하라”고 말했다. 냉탕과 온탕을 오가는 북한의 전형적인 대남전략은 국민의 피로감을 증폭시키고 있다.

문재인 정부는 임기를 6개월여 남겨둔 상황에서 난제가 산적한 종전선언 추진을 밝혔다. 차기 대통령선거가 코앞으로 다가온 만큼 그 의도와 실현 가능성에 대해 다양한 해석이 나온다. 이에 ‘플라자 프로젝트’는 2회차 주제로 ‘한반도 종전선언’과 ‘대북정책’을 준비했다. 남북관계 전문가 조한범 통일연구원 선임연구위원, 차두현 아산정책연구원 수석연구위원이 해당 문제를 분석했다. 지난 9월 29일 경향신문 본사에서 이들을 만났다. 대담 이후 김 위원장 발언이 전해진 만큼 9월 30일 추가 전화 인터뷰도 진행했다.

문재인 대통령이 지난 9월 21일(현지시간) 미국 뉴욕 유엔총회장에서 제76차 유엔총회 기조연설을 하며 한반도 종전선언을 제안하고 있다. / 뉴욕=연합뉴스

-문 대통령이 유엔 연설에서 밝힌 종전선언, 어떻게 평가하나.

차두현(이하 ‘차’) “한반도 평화체제 조기 수립이라는 것은 문재인 정부의 일관된 정책이다. 의지를 재확인했다는 차원에서 의미가 있다. 주목할 만한 점은 종전선언을 ‘정치적 선언’이라고 했다는 것이다. 별도 후속 조치나 구속력 있는 선언이 아니라는 것이다. 이에 대해서는 다양한 해석이 나올 수 있다. 종전선언을 둘러싼 논란은 ‘신뢰를 쌓고 실질적 조치로 나아갈 것이냐, 상징적 조치를 취하고 신뢰를 쌓아나갈 것이냐’의 문제다. 정부는 신뢰부터 쌓자는 것이다.”

조한범(이하 ‘조’) “문 대통령의 의도는 어게인(Again) 2018이다. 이미 4·27 판문점 선언에 종전선언에 대한 이야기가 들어가 있다. 남북이 종전선언을 하면 일단 미국이 참여해야 한다. 중국은 위상이 애매하다. 당시 중국이 참전하긴 했지만 의용군 형태였다. 정규군이 유엔군과 싸울 수는 없었기 때문이다. 중국은 종전선언 당사자가 맞지만 반드시 들어가야 하냐고 했을 때 의문부호가 붙는다. 그래서 남·북·미, 남·북·미·중이라는 표현이 나오는 것이다. 문 대통령은 종전선언을 통해 한반도 평화프로세스를 이어갈 계획이다. 다시 첫 단추를 끼우는 상황이다.”

-종전선언은 평화체제로 가는 데 필수요소인가.

조 “그렇지 않다. 종전선언은 국제법적 구속력이 없다. 평화협정에 이미 종전선언이 들어가 있기 때문에 바로 가면 된다. 그런데 왜 한반도에서는 문제가 되느냐. 북한 비핵화는 수십년이 걸린다. 한 번에 달성이 어렵다. 게다가 한반도 주변에 미국, 중국, 러시아, 일본 등이 있다. 만약 기존 정전체제가 평화체제로 전환된다면 동아시아에서 현상 변경이 발생한다는 의미다. 이는 미중 전략경쟁에서 상당히 복잡한 변수가 된다.”

조한범 통일연구원 선임연구위원 / 김영민 기자

-현시점에서 종전선언이 어떤 역할을 할 수 있나.

조 “종전선언을 한다고 한반도 평화체제가 바로 찾아오는 것은 아니다. 다만 이를 하지 않는다면 북미 간 비핵화 협상에 진척이 없는 상황에서 구조적 비용이 커진다. 현재 미국과 유엔은 북핵 문제에 사실상 무대응이다. 이러한 상황에서 북한 핵 기술은 고도화를 이루고 있다. 이는 안보위협이 심화된다는 의미다. 교착상태에 빠진 상황을 타개하기 위해서는 누군가 첫 단추를 끼워야 한다. 종전선언이 시작이 될 수 있다.”

-문 대통령 종전선언에는 ‘비핵화’ 의지가 담기지 않았다는 지적도 있다.

차 “종전선언이 단순히 상징적인 것이라면 비핵화가 앞에 오든 뒤에 오든 큰 의미가 없다. 정부는 종전선언으로 비핵화 촉진 효과를 기대하는 것 같다. 그런데 상대방이 제안을 받을 준비가 전혀 안 된 상황이라면 이게 무슨 의미가 있나. 지난 9월 24~25일 김여정 북한 노동당 부부장은 종전선언과 관련해 ‘좋은 발상’이라고 말했다. 30일에는 김 위원장도 비슷한 발언을 한다. 고개를 갸웃했다. 종전선언은 2018년 판문점 선언에서 나오지 않았나. 그런데 마치 종전선언을 처음 듣는 것처럼 말한다. 국내 논란은 차치하고 북한과 이야기가 된 것인지, 북한은 종전선언에 대해 준비가 돼 있는 것인지 의문이다.”

조 “종전선언의 전제조건으로 비핵화나 기타 조치가 포함되면 타결이 어렵다. 다만 어떤 입장을 택하든 현실을 정확히 봐야 한다. 북한은 계속해서 핵위기를 고조시키고 있다. 만약 전술핵까지 갖추면 한국 전 국토가 사정거리 안에 들어간다. 이 상황을 안정화시키는 작업은 어떤 식으로든 진행돼야 한다.”

차두현 아산정책연구원 수석연구위원 / 김영민 기자

-종전선언에 대한 북한의 발언은 어떻게 해석해야 하나.

차 “이중잣대, 적대시 정책 포기를 말하고 있다. 이를 종전선언과 묶고 있는 것이다. 우리는 종전선언을 구속력 없는 정치적 선언이라고 하고, 북한은 그렇게 생각하지 않는다는 의미다. 북한이 말하는 이중잣대를 포기하라는 것은 결국 북한 핵능력을 기정사실화해 받아들이라는 것이다. 한국이 잠수함발사탄도미사일(SLBM)을 보유하는 것은 개발이고, 북한이 무기를 개발하는 것은 도발이냐는 논리다. 그런데 이는 맹점이 있다. 우리가 북한이 방사포를 쐈다고 도발이라고 말하지는 않는다. 북한의 도발은 핵과 연결되는 부분에서 발생한다. 이 부분을 이중잣대라고 하면 논의가 어려워진다. 또 적대시 정책 포기는 결국 한미연합훈련을 중단하라는 것이다.”

-김 위원장이 직접 유화적 발언을 했는데.

차 “별 의미 없다. 당장 가능한 통신연락선 연결을 10월 초에 한다고 했다. 그때까지 한국이 뭘 내놓는지 보겠다는 의미다. 결국 한국을 흔들어 미국을 설득하게 하거나 그게 안 되더라도 한미 간 이견을 만들어 양국 대북정책이 일관되게 나오지 않게 하는 것이다.”

조 “김 위원장 본인 입으로 직접 말을 한 만큼 의미 있는 변화라고 생각한다. 다만 종전선언은 할 수 있지만 한국이 북미관계에서 보다 분명한 역할을 할 것을 주문한 것이라고 본다.”

북한이 새로 개발했다는 극초음속 미사일 시험발사 장면을 북한 노동당 기관지인 노동신문이 지난 9월 29일 공개했다. / 평양 노동신문=뉴스1

-동시에 북한이 ‘극초음속 미사일’을 발사했다고 주장하는데.

차 “데이터 확보 등을 위한 미사일 설계 실험을 진행한 것으로 본다. 기술이 완성단계였으면 김 위원장이 직접 참관하러 갔을 것이다. 애초에 극초음속 미사일은 한반도에서 사용하기에 적절하지 않은 무기다. ‘북한판 이스칸데르’나 방사포 등 유사한 목적의 무기체계가 이미 다양하게 존재한다. 유지·보수에 상당한 비용이 들어가는 무기를 추가할 실익이 없다. 게다가 북한이 극초음속 미사일을 사용하기 위해서는 극초음속 활공체 제작에 필요한 소재가 필요하다. 내화성을 높이고 공기저항은 줄이는 물질이다. 북한은 이를 자체적으로 생산하지 못한다. 수입해 써야 하는 입장이다. 중국이나 러시아가 도와주지 않는다면 극초음속 미사일은 사용하지 못한다는 의미다.”

-그럼 왜 북한이 이를 선전하나.

차 “북한 과학자들이 성과에 쫓기는 것 같다. 지난 1월 8차 노동당 대회 보고에서 김 위원장이 ‘극초음속 미사일’, ‘순항 미사일’ 등을 공언한 바 있다. 위에서 압박하니 뭔가 보여줘야 하는 입장인 것이다. 미국에 이런 능력도 있다는 것을 보여주고 협상을 유리하게 끌어갈 생각도 있었을 것으로 본다.”

-종전선언이 주한미군, 유엔군사령부 해체 등을 초래할 것이라는 우려도 있는데.

조 “미국은 영국, 호주와 함께 3국 안보 네트워크 오커스(AUKUS)를 출범하는 등 아시아·태평양 지역에서의 군사협력 태세를 정비하고 있다. 주한미군은 이미 북한 견제 목적이 아니다. 궁극적으로 중국 견제라는 사실을 모두 알고 있다. 그러면 유엔사의 역할은 무엇이냐가 남는다. 1978년 한미연합사를 창설하면서 유엔사는 사실상 ‘유령’ 같은 존재가 됐다. 한국군의 전시작전지휘권 역시 한미연합사로 넘어갔다. 그런데 원래 한미연합사령관이 유엔군사령관을 겸임하고 있었다. 따라서 권한에는 실질적 변화가 없었다. 그런데 전작권을 한국에 반환하는 작업이 진행되면서 미국은 유엔사 재활성화 작업에 착수했다. 수십명 정도였던 유엔사 장교가 대폭 늘었다. 이 과정에서 유엔사 소속 참전국들이 한미연합훈련에 참관단도 보내기 시작했다. 사실상 유엔사가 강력한 다자군사협력체로 복구된 것이다. 한국이 전작권을 환수하지만 유사시 한미연합사령관은 유엔군 사령관 모자로 바꿔쓰고 다시 이를 통제하면 된다. 미국은 한쪽에는 오커스 또 다른 한쪽에는 유엔사라는 군사협력체를 부활시켜 놓고, 중국을 견제할 만반의 준비를 한 것이다. 종전선언을 하면 주한미군, 유엔사가 해체되는 것 아니냐고 하는데 미국이 대중국 견제를 위해 애써 만든 다자군사협력체를 쉽게 포기할 것 같나.”

김정은 북한 국무위원장이 지난 9월 29일 열린 최고인민회의 제14기 제5차 회의에서 시정연설을 했다고 당 기관지인 노동신문이 30일 보도했다. / 평양 노동신문=뉴스1

-문재인 정부 임기 내에 종전선언이 가능할 것이라고 보나.

차 “시기상조라고 본다. 국내적으로는 정부 정책의 신뢰성 문제다. 종전선언에 반대하는 사람들은 선언 자체보다 현 정부가 북한과의 관계 개선에 집착하며 밀약 형태로 요구사항을 들어줄 것을 의심한다. 정부가 종전선언이 의미 없는 단순 선언이라고 강조할수록 북한이 이에 응한다면 의심은 증폭될 것이다. 우려를 불식하려면 종전선언에 따른 다른 부수적인 조치가 없다는 확인이 있어야 한다. 현재 청와대는 물어보면 마지못해 ‘정치적 선언’이라고 한다. 종전선언을 정말 원한다면 그 의미와 한계를 분명히 밝히고 추진해야 한다. 국제적으로는 시각 차이가 있다. 유엔총회에서 대통령이 이야기를 할 때는 남북 간 이야기를 끝내고 국제사회 지지를 부탁하는 것이 순서다. 그런데 북한의 발언을 보면 종전선언에 대한 해석 자체가 우리와는 다르다. 영변에 대해서도 마찬가지다. 바이든이 이야기하는 영변은 미국이 알고 있는 영변 인근 핵시설까지 모두 포함된다. 평양 공동선언에 나오는 딱 영변, 그 지역만 국한된 것은 아니라는 것이다. 북한이 말하는 종전선언 조건대로라면 미국이 응하기 어렵다.”

조 “가능할 것이라고 본다. 북한은 시간 낭비할 필요가 없다는 입장이다. 문재인 정부 임기 내에 협상을 해야지 다음 정부 들어서면 어떤 상황이 될지 알 수 없다. 미국 바이든 행정부가 들어서면서 협상이 더욱 원활해지지 않을까 하는 기대는 있다. 북한은 이를 위해 영변 핵시설에 대한 가치를 부지런히 올리고 있다. 종전선언 이후 북한은 영변을 내놓고, 미국은 무엇으로 보상할지가 핵심이다. 중국은 남·북·미·중이 베이징올림픽에서 만나 종전선언을 하는 것을 바라고 있을 것이다. 종전선언으로 끝이 아니다. 협상 과정에서 비핵화와 이에 상응하는 조치에 대한 의사교환이 들어갈 수밖에 없다. 북한 역시 이를 통해 건설적인 협상으로 나아갈 수 있다는 것을 알 것이다.”

-종전선언이 필요하다면 그 추진은 어떻게 해야 하나.

조 “국민적 공감대를 얻는 작업이 반드시 필요하다. 여야 원로, 오피니언 그룹 등과 만나 충분히 설명하고 이야기를 들어야 한다. 지금부터라도 그런 작업이 필요하다. 국민적 공감대가 없다면 종전선언으로 상당한 위협이 발생할 수 있다.”

차 “대북정책을 시행함에 있어 국내 여론을 수렴시키는 장치가 필요하다는 점에 동의한다. 지난 4년 반 동안 이 부분에서 진전된 게 별로 보이지 않는다. 국내 의견수렴 절차도 없고, 임기 내에 꼭 해야 하는 사업이라고 하면서 종전선언을 위한 메커니즘, 이후를 대비하는 장치 등을 만들기 위해 무엇을 고민했는지 아쉽다. 지금은 북진통일 주장하는 사람이 없지 않나. 북한을 어떻게 다룰지에 대해서도 방법론의 차이일 뿐, 궁극적 목적은 다르지 않다. 그렇기 때문에 시간이 걸리더라도 국회에서 ‘종전선언 촉구 결의안’을 낼 때 여야 공동결의안 나오게 공론화 과정을 거쳐야 한다. 여야가 합의하면 정권이 바뀌더라도 정책 지속가능성을 높일 수 있다.”

-다음 대통령에 조언한다면.

조 “2007년 데자뷔다. 임기 말 10·4 남북공동성명을 도출했지만 정권이 교체되면서 실종됐다. 문재인 정부도 다음 정부가 지속가능한 대북정책을 추진하도록 해야 한다. 차기 정부 역시 전임 정부 합의를 백지수표로 만들면 안 된다. 이러한 번복 행위가 결과적으로 남북관계를 악화했다는 것을 연평도 포격사건 등으로 경험하지 않았나. 지속가능성이라는 부분을 이번 정부, 차기 정부 모두 염두에 뒀으면 한다. 한반도는 북한 핵 능력의 고도화. 미중 전략경쟁의 심화 등으로 위기에 직면해 있다. 차기 정부는 한반도 문제가 국제적 대립구조에 이용되지 않게 평화 정착을 위한 새로운 남북관계 수립에 나서야 한다.”

차 “첫째는 남북 간 기존 합의에 대한 존중 정신을 강조하고 싶다. 역대 정부의 협정을 존중한다는 의사를 밝히는 것이 좋겠다. 다만 기존 합의들을 존중하는 것과 해석을 달리하는 것은 다른 차원의 이야기라는 점은 조언하고 싶다. 또 소규모 그룹 차원의 정책 결정을 하지 말아야 한다. 시간이 촉박하고, 위협이 중대한 문제는 어쩔 수 없지만 민주주의 국가에서 정책 결정 과정은 다양한 의견수렴이 기본이다. 몇몇 사람이 모여 정책을 결정해서는 계속해서 외교·안보 정책이 국론 분열의 원인이 될 것이다.”

<김찬호 기자 flycloser@kyunghyang.com>