[정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’]대한민국의 예산권력은 어디에 있을까

예산만으로 보면 주인 노릇은 국회의원들이 한 것이 아니고 관료, 그 중에서도 기재부가 한 게 아닐까? 기재부가 예산에 준비해둔 1%가량의 범위에서 국회는 예산 삭감을 하고 증액을 하는 것이 아닐까?

연말이 되면 나라 운명을 결정하는 듯한 예산전쟁이 국회에서 벌어진다. 정부 안을 놓고 이를 최대한 지키려는 여당과 최대한 삭감하고 바꿔보려는 야당의 전쟁도 하나의 포인트이지만, 국회의원 개개인으로서는 얼마나 가져가느냐가 더 중요한 포인트다.

국회의 증액권한이 없는 한국

한국에서 예산은 법률이 아니다. 따라서 입법권을 가진 국회가 예산을 편성하지 않고 정부가 예산안을 편성한다. 국회는 이를 심의한다. 2017년 예산에서 신규예산은 전체의 1.7%에 불과했다. 새로운 것이 없는 점증주의(漸增主義) 예산이다. 한국이 극단적인 관료국가임을 증명하는 현상이기도 하다.

국회는 예산심의권을 가진다. 삭감만 가능하다. 증액은 오롯이 정부의 권한이다. 연말에 벌어지는 국회의 증액소동은 모두 정부의 동의하에서만 가능하다. 그런데 국회에서 예산을 수정하는 비율도 1% 남짓이다. 결국 정치 없는 관료예산국가인 셈이다.

정부가 국회에 예산안을 제출하면 국회는 예산결산특별위원회(이하 예결위)에서 예산안을 심의하고 확정한다. 예결위는 모든 사업을 심의하지는 않는다. 각 상임위에서 논의된 예산사업과 예결위원이 증액, 또는 감액 등 의견을 낸 예산사업에 한하여 심의한다. 국회에서 논의되지 않은 예산사업은 정부 원안이 그대로 국회를 통과하고 확정된다.

즉, 국회 예결위 심의과정에서 심사자료가 되는 회의록은 각 해당 소위에서 지적된 예산사업과 예결위 위원이 의견을 낸 사업으로만 구성되어 있고 이 회의록을 통해 심의가 이루어지며 회의록에 없거나 심의과정에서 논의되지 않은 예산사업은 정부 원안이 그대로 국회를 통과하는 것이 원칙이다.

2017년 11월, 2018년도 예산안 심사를 앞두고 국회 수석전문위원실 관계자가 예산안 검토 자료를 읽고 있다. / 김기남 기자

하지만 현실은 다르다. 나라살림연구소가 2018년도 예산안에 대한 국회 심의과정에서 감액한 내역을 분석한 결과 대부분 국회 회의록은 물론 속기록도 없이 ‘깜깜이 감액’된 사실을 밝혀냈다. 법적 근거 없이 밀실에서 정치적 타협으로 이뤄진 감액이었다. 전체회의는 물론이고 예산안조정소위 회의록이나 속기록이 없다는 의미는 법적 근거 없는 이른바 소소위에서 정치적 타협으로 이뤄진 감액이거나 정부가 스스로 예산상의 숫자만 줄여서 국회에 제공한 감액이라는 의미다.

국회 심의과정에서 감액을 많이 하면 국회의원들이 원하는 사업의 증액 한도가 늘어나게 된다. 이에 정부는 실질 사업상 지출금액을 줄일 수 있는 감액이 아닌 예산서류상 숫자를 줄일 수 있는 감액사례를 국회에 제공하고 국회와 정부가 정치적 타협을 통해 예산안을 통과시키는 것이다.

그럼에도 정치적·경제적 측면에서 중요한 예산사업은 예결위에서 논의되지 않고 법적 근거 없는 이른바 소소위에서 논의되고 결정된다. 소소위는 아무런 법적 근거 없는 논의기구로 속기록은 물론 회의록도 공개되지 않아 어떤 원칙과 이유로 해당 예산사업이 증가되거나 삭감되었는지 파악하는 것이 공식적으로는 불가능하다.

국회에서 감액된 사업 중 직불기금 전출금 및 남북협력기금 출연 등 단 2개 사업만 예결위에서 논의되었으며 다른 사업은 예결위에서 논의과정 없이 삭감되었다. 나머지는 공자기금(공공자금관리기금) 예탁에서 9666억원, 농특회계 4100억원 등 수치상의 감액이었다.

예산은 기재부의 것이다?

예결위 회의록에 없는 사업 중 기초연금 지급사업이나 건강보험가입자 지원사업은 소소위에서 교섭단체 원내대표 등의 협의를 통해서 정치적 협상이 이루어졌지만 소소위에서 거론되었는지 확인조차 되지 않는 여러 예산사업들도 감액됐다.

또한 국고채 이자상환 약 7000억원 감액이나 쌀소득보전변동직불금 약 4000억원 감액은 국회 심의과정에서 예산 낭비 등을 방지하고자 지출금액을 줄였다기보다는 낮아진 금리에 따른 국고채 이자금액 재계산이나 쌀 가격 변화에 따른 직불금액 감소분의 예산안 추산을 새롭게 적용해서 감액규모가 정해진 것이었다.

특히, 장애인연금 지급액이나 보통교부금 등 감액은 실제 지출액을 감소하는 것이 아니라 새롭게 추계금액을 재계산한 감액인데 국회 공식적인 논의과정은 물론 소소위 등 비공식 회의에서도 논의된 사실이 확인되지 않는 예산사업들이다.

정부가 제출한 예산안은 국회 심의과정을 거쳐서 확정된다. 국회의 예산 심의과정은 모두 공개되는 것이 원칙이다. 그럼에도 2018년 국회에서 삭감된 예산사업의 3분의 1이 국회 예결소위에서 공식적 회의록이나 속기록도 없이 삭감이 이루어졌다. 국가 예산 과정이 매우 불투명하다는 의미다.

2018년 국회 심의과정에서 10억원 이상의 금액이 삭감된 예산사업 5.8조원 중 예결위 소위 회의록이나 속기록에서 확인할 수 없는 깜깜이 삭감금액은 2.7조원이다. 이 2.7조원의 깜깜이 삭감금액 중 총지출 규모에 포함되지 않는 내부거래 등의 규모를 줄인 금액이 1.4조원이며 총지출에 포함된 깜깜이 삭감금액은 1.3조원이다.

또한 이 중 1.2조원은 실질 예산사업의 지출금액을 삭감하는 사업이 아니라 예산 지출금액을 단순히 재계산하는 형식적 삭감금액이다. 공식적 논의과정에 포함되지 않은 대부분의 삭감사업이 단순히 예산수치만 재조정하는 형식적 삭감사업이라는 점에서 정부와 국회의 예산안 협상과정에서 정부가 국회에 제공한 삭감사업이라는 의혹이 있다.

물론 중요한 사업은 예결위에서 확정짓지 않고 교섭단체 정당의 원내대표나 정책위 차원의 협상을 통해 정치적으로 해결하는 것이 효율적이며 정당정치 원칙에도 부합하는 측면이 있다. 다만, 소소위에서 최종 판단은 하더라도 예결위에서의 논의과정이 생략되는 것은 바람직하지 않다.

정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’

예산만으로 보면 주인 노릇은 국회의원들이 한 것이 아니고 관료, 그 중에서도 기재부가 한 게 아닐까? 기재부가 예산에 준비해둔 1%가량의 범위에서 국회는 예산 삭감을 하고 증액을 하는 것이 아닐까? 예산은 정치다. 하지만 논리도 중요하다. 논리는 국민들에게 공개해야 설득력이 높다. 알아야 면장도 할 것 아닌가. 국민들이 주인 노릇하기 참 어렵다.

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>