[표지 이야기]대한민국 고위공직 ‘대이동’이 시작됐다.

대통령이 임명할 수 있는 자리는 대략 7000여개로 추산된다. 여기에 간접적으로 영향력을 미칠 수 있는 자리까지 더하면 많게는 2만개 이상으로 보기도 한다. 대통령 인사권이 새 정부 개혁의 초석이지만, 과도한 권력의 부작용을 지적하는 목소리도 적지 않다.

대통령의 공식 직무는 ‘인사’와 함께 시작된다. 특히 당선과 동시에 임기가 시작되는 이번 19대 대통령의 경우 취임식을 치르기도 전에 가장 먼저 인사권을 행사하는 결재 사인으로 직무를 시작할 가능성이 높다. 취임식 직후 청와대에 들어가 총리 후보자 인준 동의안을 결재한 노무현·이명박 전 대통령과 비서실장 및 수석비서관을 임명한 박근혜 전 대통령 모두 공식 직무를 인사 결재로 시작했다. 대통령이 인사권을 쓰는 것은 ‘권력기관’으로서 정권을 교체했음을 알리는 상징적인 행위와도 같다. 그리고 그 행동의 의미는 상징적인 데서만 머무르지 않는다.

대통령이 임명할 수 있는 자리는 대략 7000여개로 추산된다. 여기에 간접적으로 영향력을 미칠 수 있는 자리까지 더하면 정치권 관계자들과 학자들에 따라 다소 차이가 나지만 많게는 2만개를 훌쩍 넘긴다고 보기도 한다. 대선을 통해 뽑은 대통령이 단지 개인이 아니라 기관인 이유가 여기에 있다. 지난 18대 대통령 취임 직후를 살펴보면 당시 대통령직 인수위원회는 정부조직을 개편한 결과 국무총리와 부총리, 대통령 비서실장과 청와대 수석비서관, 각 부처 장·차관 등을 포함해 모두 117명(장관급 27명, 차관급 90명)의 고위직 공무원을 임명했다. 여기에는 감사원장, 국가정보원장, 검찰총장, 경찰청장, 국세청장 등 이른바 ‘5대 권력기관장’을 비롯해 금융위원장, 공정거래위원장, 방송통신위원장 등의 자리가 포함된다.

청와대 본관 앞에서 관광객들이 손을 흔들고 있다. / 청와대사진기자단

그밖에도 행정부 수반인 대통령의 인사권은 각 부처 실·국장, 1~3급 등 1500여명에 이르는 고위공무원들에게도 실질적으로 영향을 미친다. 고위공무원단에 대한 임면권은 각 부처 장관들이 가지고 있기 때문에 사실상 그동안 대통령이 이들에 대한 간접적인 인사권을 가진 것과도 같았다. 이밖에도 대통령 직속 위원회와 정부위원회 1000여명에 대한 임면권, 검찰(검사 이상)·경찰(경정 이상)·외무공무원(참사관 이상)·소방직 등 특정직 공무원과 국립대 총장을 임면하는 권한도 대통령에게 있다. 새 정부가 들어선 뒤 부처와 위원회 등 정부조직의 개편을 거치면 정확한 숫자는 늘거나 줄 수 있지만 대통령 이름으로 된 임명장을 받는 공직자의 수만 해도 7000명을 훨씬 넘어서는 것이다.

대통령의 인사권 범위는 여기에만 그치지 않는다. 대통령이 임기 동안 실질적으로 국가 전반을 장악하는 것은 행정부를 넘어 사법부 등 각종 헌법기관, 그리고 공공기관 등의 주요직 인사에까지 영향을 미칠 수 있기 때문에 가능하다. 대통령이 임명하는 헌법기관 고위직은 대법원장을 비롯한 대법관 14명, 헌법재판소장을 비롯한 헌법재판관 9명, 중앙선거관리위원 3명 등 26명이다.

1~3급 고위공무원 1500여명 인사권 영향

새 대통령은 특히 이 가운데 올해 9월로 임기가 끝나는 대법원장과 현재 공석인 헌법재판소장을 취임 후 반 년도 지나지 않아 임명하게 된다. 5년간의 임기 동안으로 따지면 대법관 13명, 헌법재판관 8명을 임명할 수 있다. 만일 헌재소장을 기존 헌법재판관 가운데서 임명할 경우 임명된 신임 헌재소장은 남은 재판관 임기 동안만 헌재소장을 역임할 수 있기 때문에 새 대통령은 재임 중 헌재소장을 한 번 더 임명할 수도 있다.

대법원과 헌재에 대한 대통령의 인사권 행사가 주목을 받는 이유는 이명박·박근혜 정부를 거치는 동안 사법부의 보수적 색채가 크게 강해져 왔다는 평가가 나오기 때문이다. 하지만 이번 대선이 야 대 야 대결로 진행돼온 만큼, 새 정부 들어 그간의 기류는 빠르게 변할 가능성이 제기된다. 특히 대법관을 제청하고 헌법재판관 3명을 지명할 권한을 가진 대법원장이 새 정부 초기에 임명됨에 따라 대통령이 지향하는 국정 노선이 사법부에도 적지 않은 영향을 미칠 수 있다. 당초 새 대법원장과 헌재소장은 원래대로라면 박 전 대통령의 임기 중 임명될 예정이었다. 그러나 박 전 대통령이 지난해 12월 국회의 탄핵소추에 따라 직무가 정지되고, 결국 임기를 다 채우지 못하고 파면되면서 새 대통령에게 임명 기회가 넘어왔다. 이상훈 전 대법관의 임기 만료로 공석이 된 대법관 후임과 6월 퇴임 예정인 박병대 대법관, 내년 1월 퇴임하는 김용덕·박보영 대법관의 후임을 박 전 대통령 대신 새 대통령이 임명하게 된 것이다. 이 와중에 법원행정처가 국제인권법연구회 소속 판사 등 판사들의 성향을 분석해 ‘블랙리스트’ 문건을 작성해 정치적 성향을 이유로 인사권을 남용했다는 논란까지 확대되고 있다.

새 대통령은 임기가 끝나는 2022년 5월까지 김재형 대법관 한 명을 제외하고는 나머지 대법관들을 모두 임기 중에 임명할 수 있다. 또 헌법재판관 2명의 지명과 임명도 새로운 대통령이 할 수 있다. 국회가 지명하는 재판관 중 여당 몫의 자리 등을 감안하면 차기 대통령의 영향력이 미치는 헌법재판관이 5명으로, 대법원과 헌재의 최고위 법관 인사권의 대부분을 새 대통령이 행사하게 되는 셈이다. 이렇게 막강한 권한은 현재 사법부의 성향을 만드는 데 바탕이 된 이명박 정부 시절과 비교된다. 이 전 대통령도 임기 중 양승태 대법원장을 비롯해 대법관 14명을 임명했고, 헌재 재판관 7명을 임명한 바 있다. 박 전 대통령은 비교적 적어 대법관 5명과 박한철 헌재소장, 헌법재판관 2명을 임명하는 데 그쳤다.

그간 사법부 고위직에 보수성향 인사들의 비중이 높아졌고, 특히 대법원에선 서울대 법대를 졸업한 판사 출신 남성 대법관이 하나의 전형으로 자리잡은 현실에 대해 변화와 개혁이 필요하다는 비판이 줄곧 제기돼 왔다. 새 대통령과 정부의 성향과 무관하게 한국 사회 안의 다양한 입장과 가치관이 판결에 골고루 반영되기 위해서라도 사법부 핵심 인사들의 구성 또한 다양화돼야 한다는 지적이다. 헌법재판소의 한 관계자는 “비교적 진보적인 인물이 대통령이 되어 진보성향의 고위법관이 늘어나더라도 현행 인사구조를 그대로 두어서는 장기적으로 사법부 구성원들의 다양성을 담보할 수 있는 인사권 견제방안은 마련하기 어렵다”면서 “특히 대통령이 임명하는 대법원장, 그 대법원장의 뜻에 따라 좌우되는 현행 대법관 추천위원회를 독립된 추천기구로 바꾸는 등의 개혁이 필요하다”고 말했다.

대법원·헌재 법관 대부분 교체

대통령의 인사권에만 기대는 개혁은 한계가 있지만 상당한 개혁의 성과도 나타났다는 점을 엿보려면 과거 참여정부의 사법개혁 시도를 참고할 수 있다. 당시 노무현 전 대통령은 사법제도의 개편을 요구하는 여론의 요청에 따라 2003년 8월 사법개혁위원회(사개위)를 출범시킨 뒤 2005년 1월에는 사개위가 건의한 사법개혁 방향에 따라 대통령 자문기구인 사법개혁추진위원회를 만들어 본격적인 활동을 시작했다. 청와대와 대법원의 합의로 만들어진 이 조직에 법조계를 비롯한 각계각층 전문가가 참여해 개혁안을 제시함에 따라 그간 법관의 전유물이었던 재판 과정에 국민이 참여하는 국민참여재판이 도입되고, 전관예우 등의 법조계 악습을 개선하는 효과가 나타나기도 했다.

하지만 가장 눈에 띈 변화는 대통령이 직접적인 인사권을 활용해 시도한 검찰개혁이었다. 당시 노 전 대통령은 강금실 변호사를 법무부 장관에 임명하는 파격인사로 검찰을 향해 정권의 개혁의지를 드러내기도 했다. 법무장관 수사지휘권 폐지, 대검 중수부 수사기능 폐지, 검사동일체 원칙 개선, 검찰 내 공안조직 견제, 인적 쇄신을 위한 서열구조 혁파 등 이전까지는 논의가 지지부진했던 검찰개혁 과제를 전면으로 끌어올린 성과를 보였다는 평가도 받았다. 그러나 대통령과 검찰이 서로 밀고 당기는 힘겨루기 과정에서 의도한 만큼의 성과가 나타나지는 못했다는 한계도 지적됐다.

과거 대통령을 상대로도 치열하게 권력을 다툰 기관이 검찰이기 때문에 새 대통령이 검찰에 대한 인사권을 어떻게 행사할지에도 관심이 쏠린다. 올해 12월 2년 임기가 끝나는 김수남 현 검찰총장이 임기를 다하고 물러나더라도 새 대통령은 적어도 2명의 검찰총장을 임기 중 임명할 수 있다. 1988년에 검찰총장 임기제가 시작된 이후 현재까지 임명된 20명의 검찰총장 중 임기를 모두 채우고 물러난 인물은 7명이다. 이번 대선에서는 그 어느 때보다도 고위공직자비리수사처(공수처) 설치 등 기존에 검찰이 가지고 있던 권한을 제한하고 견제하는 방향의 검찰개혁 논의가 활발했다. 이러한 검찰 외부에서의 변화를 제외하더라도 검찰총장이 바뀌면 검찰 고위간부 인사 등 내부인사 역시 차례차례 이어지게 되므로 인사의 파장은 적지않다. 검찰 수뇌부와 검사장급 이상 고위간부들의 대거 교체가 세대교체 혹은 주류세력의 교체 등으로 나타날 수밖에 없기 때문이다.

어느 정부건 새롭게 대통령이 취임하면서 쇄신 기조를 내걸 것은 분명하기 때문에 검찰조직 안팎에서도 변화의 바람은 불 공산이 크다. 대선후보들이 검찰개혁을 공언한 바 있기 때문에 이러한 동력은 더 크다. 하지만 이 역시 대통령이 가진 막강한 인사권에 기반하고 있어 수사기관이 정치적으로 이용된 지난 정부에서의 한계를 답습할 것이라는 우려도 나온다. 임지봉 참여연대 사법감시센터 소장(서강대 법학전문대학원 교수)은 “수사기관의 정치도구화를 막는 것은 대통령의 의지뿐 아니라 제도가 뒷받침돼야 한다”고 말했다.

대통령의 인사권이 사법기관 전반에 미침에 따라 새 정부가 들어서서 나타나는 변화도 클 것으로 예상되지만, 정작 대통령의 입김이 바로 미치는 행정부에서는 새 정부 출범이 새로운 내각과 인적 쇄신 등으로 이어지기까지는 다소 시차가 있을 것이라는 관측이 지배적이다. 정권 인수과정 없이 곧바로 출범하는 새 정부에서는 당초 대선에서처럼 취임 전 대통령 당선인 시기에 장관 후보자를 미리 지명해 청문회 절차를 진행하는 과정이 불가능하다. 이에 따라 새 대통령은 즉시 내각을 구성하는 절차에 돌입하더라도 과정이 순탄하지만은 않을 전망이다.

황교안 대통령 권한대행이 5월 2일 정부서울청사에서 마지막 국무회의을 주재하고 있다. / 청와대사진기자단

대통령직 인수위 기간을 거친 정부에서는 이전 정부의 총리와 장관들이 일괄적으로 사표를 내고 새롭게 구성한 내각이 국무위원으로 참석해 국무회의를 시작하는 것이 그동안의 관례였다. 그런데 새 대통령은 총리와 장관들이 정식 임명되기까지는 국무회의를 열더라도 이전 정부에서 임명된 국무위원들과 적지 않은 시일을 함께 할 수밖에 없는 형편이다. 국무회의를 열려면 국무위원 과반의 출석과 출석위원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하다. 새 대통령이 고른 각료들 가운데 총리는 국회의 임명동의가 필요하고, 장관은 총리의 제청을 받아 국회 인사청문회를 거치는 등의 과정이 남아있다. 최소 15일, 길면 한정 없는 시일이 소요될 수밖에 없는 만큼 일단 국무회의를 열기 위해서는 현재의 국무위원들 중 상당수를 유임시켜야 하는 것이다.

때문에 새 대통령은 현재의 황교안 대통령 권한대행을 비롯해 박근혜 정부에서 임명된 각료들과 길게는 한 달이 넘게 ‘불편한 동거’를 해야 할 수도 있다. 황 권한대행은 “대선이 끝나면 사임하겠지만 국정공백이 있을 수 있기 때문에 당선인의 의견을 감안하겠다”는 뜻을 밝힌 바 있어, 내각 구성방식은 결국 새 대통령의 의지에 달린 셈이 됐다. 황 권한대행의 사표를 수리하고 총리가 없이 새 내각을 꾸릴지, 아니면 차기 총리가 내정될 때까지 황 권한대행을 국무총리 자리에 두고 지켜볼지를 결정해야 한다.

검찰 수뇌부와 고위간부 대거 교체 불가피

여기에 국회의 여소야대 구도가 새 정부에 불리하게 작용하면 국정공백 사태는 더욱 길어질 수도 있다. 만약 야당의 반대가 길어져 국회에서 총리와 장관에 대한 임명과정이 시간을 끌면 끌수록 새 정부는 김빠진 상태로 국정을 이끌어갈 수밖에 없는 고비에 처하게 된다. 때문에 이에 따라 새 정부의 첫 내각은 비교적 국회에서의 인사검증 통과가 수월한 정치인 출신들이 주로 포진한 형태가 될 수도 있다. 각 대선후보들이 ‘통합정부’, ‘공동정부’ 등 협치를 내세운 것도 이 때문이다.

결국 새 대통령의 임기 초기에는 정부 내각이 자리잡기까지 적잖은 시일이 소요되는 만큼 대통령 비서실장의 역할이 그 어느 때보다도 중요해질 것으로 관측되고 있다. 비서실장은 표면상으로는 대통령의 지시에 따라 비서실을 이끄는 자리지만, 실제로는 대통령 주변 참모들의 대표라는 지위를 넘어 그 영향력이 국정 전반에까지 미치는 위치다. 대통령의 인사권을 실제 행사하는 임무가 비서실장에게 주어져 있기 때문이다. 과거 정부에서 인수위 기간인 2개월 동안 하던 일을 진두지휘하며 최대한 빠른 시일 안에 끝내는 것도 비서실장의 역할이다. 정치권의 한 관계자는 “각 후보 캠프에서 다음 총리 하마평이 나왔지만 여소야대 국회를 상대해야 하는 초대 총리는 사실 ‘얼굴마담’이고, 그 총리를 고르는 것이 비서실장의 일이 될 것”이라고 말했다.

대통령 인사권이 새 정부의 변화와 개혁을 위한 활력의 바탕이 된다는 점은 부정할 수 없지만, 대통령과 청와대에 집중될 과도한 권력이 갖는 부작용을 지적하는 목소리도 적지않다. 특히 박근혜 정부에서 여실히 드러난 ‘제왕적 대통령제’의 폐해와 함께 개헌과정에서 대통령의 인사권에 대한 논의도 필요하다는 정치권의 움직임도 이어지고 있다. 국회 헌법개정특별위원회에서도 과거 정부에서 대법원과 헌법재판소, 중앙선거관리위원회 등에 대한 대통령의 인사권이 과도하게 행사되는 점을 고치는 방안을 개헌안에 넣어야 한다는 주장이 나온 바 있다. 개헌특위에 참여한 한 위원은 “인사 수요가 있을 때마다 그때 그때 인사추천위원회를 구성해 여기서 추천된 인사를 국회 동의를 거쳐 임명하는 안이 대안으로 나왔다”고 말했다.

<김태훈 기자 anarq@kyunghyang.com>