[커버스토리]새정부 ‘능동적 복지정책’의 실체

기존 복지정책에 시장경제원리 도입, 양극화 악화시킬 우려

대통령직 인수위원회가 지난 1월 13일 서울 삼청동 인수위 대회의실에서 이명박 당선인에게 1차 국정과제 업무를 보고하고 있다. <경향신문>

“글쎄…” ‘능동적 복지’가 무엇인지 정의해달라는 기자의 질문에 가톨릭대 김종해 교수(사회복지학)는 난감하다는 표정을 지었다. “잘은 모르겠지만 학술적으로 쓰는 용어는 아니다. 인수위 쪽에서 만들어낸 말이니, 그쪽 사람들한테 물어보는 게 가장 빠르지 않겠나.”

민영보험사와 건강보험 계약 가능
지난 2월 22일 공식적으로 해단한 인수위가 2월 5일 새 정부의 5대 국정지표 가운데 하나로 발표한 능동적 복지의 실체가 무엇이냐를 두고 논란이 분분하다. 일단 이명박 대통령과 인수위 참여자들의 말을 참조할 수 있다. 이 대통령은 취임식에서 “시혜적·사후적 복지는 해결책”이 아니며 “능동적·예방적 복지로 나아가야” 한다고 밝혔다. 여기서 ‘능동적’이란 말은 ‘시혜적’의 반대 의미로 사용되고 있다. 박재완 청와대 정무수석이 지난해 10월 한국일보와 인터뷰에서 밝힌 내용은 더 구체적이다. 당시 박 수석은 “근로복지라고 하는 워크 페어(work fare) 제도의 확대가 필요”하다고 말하면서 “복지정책이 국가 독점 배급형이 아닌 시장친화형, 즉 민간 부문과 함께 경쟁하는 체제가 돼야” 한다고 강조한 바 있다.

한편 이 대통령은 대선 후보 시절부터 꾸준히 ‘경제가 성장하면 일자리가 늘어나 복지 수요가 줄어든다’는 취지의 발언을 해왔다. 이를 통해 미루어보면 능동적 복지란 기존 복지정책에 시장경쟁원리를 도입하는 정책으로, 그 아래에는 경제 성장이 복지 문제를 해결하는 열쇠라는 인식이 깔려 있는 것으로 보인다.

그렇다면 능동적 복지는 구체적으로 어떠한 정책들을 통해 구현되는 것일까. 인수위가 발표한 내용을 보면 능동적 복지는 핵심과제, 중점과제, 일반과제로 이루어져 있다. 8개 핵심과제로는 ▲국민연금과 기초노령연금 통합 및 재구조화 ▲지속가능한 의료보장체제 구축 ▲지분형 분양주택제도 도입 등 8개 과제가 선정되어 있고, 그 아래로 15개 중점과제와 19개 일반과제가 배치돼 있다. 현재로서는 42개 과제가 나열돼 있을 뿐 세부적으로 어떤 정책을 시행하여 그 과제를 달성하겠다는 것인지는 나와 있지 않다.

이명박 당선인이 지난 2월3일 재래시장을 찾아 국밥을 먹고 있다. <경향신문>

그러나 시민단체와 전문가들은 그간 인수위 및 새 정부에 참여하고 있는 인사들이 복지 분야와 관련하여 지속적으로 주장했던 내용들을 바탕으로 능동적 복지가 어떤 방향으로 움직일지 유추할 수 있다고 말한다. 현재 시민단체와 전문가들은 정부의 능동적 복지정책이 양극화와 저출산·고령화 위기를 해결하기는커녕 더욱 악화시킬 것이라고 우려하고 있다. 이와 관련하여 특히 논란이 되는 부분은 지속가능한 의료보장체제 구축과 지분형 분양주택제도다.

정부가 밝힌 지속가능한 의료보장체제 구축의 핵심은 건강보험 재정 안정화다. 강창구 의료연대 위원장은 “(건강보험 재정 안정화는) 건강보험에 시장 원리를 도입하겠다는 말을 우회적으로 한 것이라고 본다”고 평가했다. “전 국민을 대상으로 건강보험의 보장성을 확대하기보다 취약계층에 대해서는 국가가 보장해주고 나머지는 시장에 맡기겠다는 것이다.” 그간 인수위 쪽에서 흘러나온 이야기들을 종합해보면 건강보험 재정 안정화의 수단으로 꼽을 수 있는 것은 민간보험 활성화와 요양기관 당연지정제 완화다.

강 위원장은 “민영보험 활성화와 요양기관 당연지정제 완화는 사실상 동의어다”라고 지적한다. 현행법에 따르면 병원과 약국 등 의료기관은 설립과 동시에 요양기관으로 지정되어 건강보험의 적용을 받는다. 요양기관 당연지정제를 완화한다는 것은 의료기관의 선택에 따라 건강보험공단이 아니라 민영보험 회사와 계약을 체결할 수 있도록 하겠다는 뜻이다. 건강보험은 모든 국민이 강제적으로 가입하고 소득 수준에 따라 보험료를 지불하지만 보험료와 관계 없이 병원을 이용할 수 있다. 그러나 민영보험의 경우는 개인의 선택에 따라 가입하고 보험료를 많이 낼수록 더 많은 혜택을 받는다. 병원으로서는 더 높은 수익을 기대할 수 있다. 당연히 치과나 피부과 등 현재도 건강보험이 적용되지 않는 비급여 의료 행위의 비중이 높은 병원들은 민영보험회사와 계약할 가능성이 높다.

또 일반 병원들도 고가의 비급여 항목들의 비중을 확대하는 한편 민영보험체제로 전환하고자 하는 유인이 제공된다. 이런 식으로 양질의 의료 서비스를 제공받기 위해서 민영보험에 가입할 수밖에 없는 상황이 된다면, 계층간 의료 양극화 현상이 벌어질 우려가 높다. 고소득자들은 민영보험으로 갈아타고 민영보험의 보험료를 감당할 수 없는 계층은 건강보험 영역에 남게 될 것이기 때문이다.

이런 상황은 건강보험의 재정 안정성 악화와 그에 따른 서민들에 대한 의료 서비스 수준의 악화로 이어질 수 있다. 건강보험은 소득 수준에 따라 보험료를 내도록 되어 있어 고소득층이 납부하는 보험료가 건강보험 재정의 큰 부분을 차지하는데, 이미 민영보험에 가입한 사람들의 경우는 건강보험 보장성 강화를 위한 정책에 매력을 느끼기 어렵기 때문이다.

지분형 분양주택제도는 주택 분양대금을 주택 실수요자와 투자자가 일정 비율로 나눠 내는 것이다. 가령 분양값이 2억 원인 주택을 구입할 경우 실수요자가 1억 원을 내고 나머지는 투자자가 내는 방식이다. 또한 주택 구입자는 국민주택기금 등에서 융자받을 수 있으므로 실제로는 집값의 4분의 1인 5000만 원만으로도 분양값 2억 원짜리 집을 마련할 수 있다는 것이 인수위 쪽의 설명이다.

지분형 분양주택제, 투기성이 문제
지분형 분양주택제도에 대해서는 실현 가능성이 의문시된다는 비판과 주택을 투기 수단으로 공공연하게 인정하는 제도라는 비판이 제기되고 있다. 남상오 주거복지연대 사무총장은 “지역 주택 경기가 얼어붙어 있는 상황이라 예정대로 시행된다고 하더라도 수도권 등 집값 상승을 기대할 수 있는 일부 지역에서만 가능할 것”이라고 지적했다. 지분형 분양주택제도의 관건은 투자자 유치인데, 일정 수준 이상의 수익을 기대할 수 없다면 투자할 이유가 없어진다. 또한 국내 부동산 시장의 거품이 언제 꺼질지 모르는 불확실한 상황이라는 점도 투자 유치의 걸림돌이다.

하지만 실현 가능성보다 더욱 본질적인 문제는 지분형 분양주택제도 자체가 주택 공급에 투기적 요소를 도입했다는 사실이다. 투자자의 지분 매각을 허용했을 뿐 아니라 제도 자체가 주택 가격 상승을 전제로 한 것이어서 부동산 시장 안정이라는 목표와 상반되기 때문이다. 지분형 분양주택제도의 모델을 제공한 영국의 경우 공공기관인 ‘영국주택협회’가 투자자가 되고 지분 매각은 협회와 입주자 사이에서만 가능하다.

전강수 토지정의시민연대 정책위원장은 “우리 사회 전체를 돌아보고 주거 문제로 고통받는 사람들을 아래로부터 보았다면 나오지 못했을 정책”이라고 비판하면서, 새 정부가 참여정부의 부동산 정책을 비판적으로 계승할 필요가 있다는 점을 지적했다. “최하층에는 공공임대주택 정책을 쓰고 내집 마련 의사와 능력이 있는 사람들에게는 정부가 토지임대부, 환매조건부 주택 등을 통해 길을 열어줘야 한다. 이보다 더 나은 대책은 나오기 어렵다. 참여정부가 제시한 정책들 가운데 인정할 건 인정하고 가야 하는데, 그런 언급은 없고 엄청나게 다른 정책을 쓰는 것처럼 포장하면서 설익은 정책을 내놓아서는 안 된다.”

정책 과제들을 살펴보면 능동적 복지란 국민을 위한 적극적인 복지정책을 펴겠다는 뜻이라기보다 복지정책에 시장과 경쟁의 논리가 개입할 여지를 넓히는 데 적극적으로 노력하겠다는 뜻으로 읽힌다. 참여연대는 2월 25일 발표한 성명서에서 “(이명박 정부의 복지정책은) 국민들의 사회보장권을 침해할 우려가 있다”고 지적했다. “한마디로 국가에 의한 복지는 최소한의 취약계층에만 실시하고, 그 이외의 부분은 민간과 시장에 맡기겠다는 것이다. 여전히 열악한 수준의 국가복지를 축소하겠다는 것은 복지에 대한 국가의 역할을 포기하겠다는 선언에 다름 아니다.”

<정원식 기자 bachwsik@kyunghyang.com>