국민연금 목에 누가 ‘개혁 방울’ 달까

국민연금은 어렵다. 수십년 뒤 미래를 산술적으로 전망하기도 난해하지만, 가야 할 방향을 사회적으로 논의하는 일은 훨씬 더 힘들다. 최근 ‘1990년생부터 국민연금 못 받는다’란 보도자료(전국경제인연합회 산하 한국경제연구원)가 나와 화제를 낳았다. 내용 자체는 새롭지 않다. 구체적으로 특정 세대, 특정 연도 출생자를 콕 집어 소환하는 바람에 여론 환기에 성공했다. 이들이 그 자료에 반응한 건 ‘불안감’ 때문이다. 국민연금은 정확히 어떤 상태일까. 합계출산율 하락과 고령화라는 ‘정해진 미래’는 전망을 어둡게 한다. 적자 전환과 기금 고갈이라는 우울한 전망과 맞닥뜨린 우리 사회는 어떤 준비를 해야 하는 걸까. 어떤 방향으로든 논의를 전개하려면 반박 불가능한 사실을 추려 최소한의 합의를 이뤄야 한다. 대선과 제5차 국민연금 재정계산을 앞둔 현시점에서 국민연금 개혁의 현재와 미래를 짚었다.

사진 / 정지윤 기자

국민연금의 현재 좌표는 ‘국민연금은 2042년 적자를 내기 시작해 2057년 기금이 고갈될 것으로 전망된다.’

국민연금 재정건전성 도모를 위해 정부가 5년마다 실시하는 재정계산 결과를 한줄로 요약하면 이와 같다. 가장 최근에 나온 2018년 제4차 재정계산을 보면, 적자 발생과 기금 고갈 시점은 제3차 재정계산(2013년)보다 각각 2년, 3년 앞당겨졌다. 합계출산율(15~49세 가임여성 1명이 평생 낳을 것으로 예상되는 평균 출생아 수)이 기존 예상보다 가파르게 떨어지고 고령화가 빨라진 점이 영향을 미쳤다. 내년에 나올 5차 재정계산에서는 전망이 더 안 좋아질 가능성이 크다. 애초에 4차 재정계산에서 출산율을 2017년 기준 1.2명, 2030년 1.32명, 2060년 1.38명으로 예상해 적용했는데, 5년 사이 출산율은 1.05명(2017년)에서 0.84명(2020년)으로 떨어졌다. 코로나19의 영향도 무시할 수 없다. 통계청은 코로나19로 결혼과 출산이 줄어 2025년 출산율이 0.52명까지 떨어질 수 있다는 전망을 내놨다. 지역가입자의 소득 규모도 더 줄어들 게 뻔하다. 이러한 악조건을 안고 올해 중순부터 위원회를 꾸려 국민연금의 미래를 논의할 예정이다.

국민연금의 핵심 키워드는 보험료율과 소득대체율이다. 이 둘을 어떻게 조율하느냐가 연금개혁의 뜨거운 화두다. 보험료율은 기준소득대비 보험료 납부액의 비중이다. 쉽게 말해 가입자가 ‘내는 돈’으로, 현재 9%다. 직장가입자들은 사용자와 반반씩 부담한다. 소득대체율(연금급여율)은 ‘받는 돈’이다. 40년 가입을 기준으로 납부자의 생애평균소득 대비 수령 연금액을 뜻한다. 현재 40%지만, 대체로 실제 가입기간은 40년에 못 미치기 때문에 ‘실질’ 소득대체율은 이보다 더 떨어진다.

보건복지부는 2018년 12월 이 두 요소에 관한 네가지 대안을 내놨다. 현행유지안(소득대체율 40%, 보험료율 9%)이 첫 번째다. 두 번째 안은 국민연금을 그대로 유지하며 기초연금을 2022년부터 30만원에서 40만원으로 올리는 내용이다. 3안은 소득대체율을 40→45%로 올리고 보험료율도 2031년까지 9→12%로 단계적으로 인상하는 방안이다. 4안은 소득대체율을 40→50%로, 보험료율을 9→13%로 올린다. 세 번째와 네 번째는 기존과 비교해 ‘더 내고 더 받는’ 방안이다. 어느 안도 채택하지 않았다. 대통령소속 경제사회노동위원회 산하에 ‘국민연금 개혁과 노후소득보장 특별위원회’를 꾸렸지만 합의안 도출에 실패했다. 연금개혁의 무산이었다.

세대 간 정의를 위해 국민연금 논의에서 빠지지 않는 의제가 ‘세대’다. 특정 시점을 놓고 봤을 때 납부하는 세대와 받는 세대가 다르기 때문이다. ‘세대 간 부양’을 전제로 하는 국민연금의 성격상 인구의 급속한 노령화는 갈등 요소로 작용할 수밖에 없다. 통계청에 따르면 노년부양비(생산가능인구 100명당 부양할 고령인구)는 2020년 21.8에서 2040년 60.5, 2070년 100.6으로 증가한다. 이대로 가면 젊은이 1명이 노인 1명을 부양해야 하는 순간도 올 수 있다는 얘기다.

이와 맞물려 국민연금의 수익비(가입자가 가입 기간 납부한 보험료 총액의 현재가치 대비 생애 기간 받게 되는 연금급여 총액의 현재가치)도 주목할 필요가 있다. 이는 달리 말하면 낸 것 대비 받는 것의 비율인데 국민연금에 빨리 가입한 세대일수록 더 높게 추산된다. 한국보건사회연구원에 따르면 2018년 기준 월 227만원을 받는 평균소득자가 30년 동안 국민연금을 납부했을 때 수익비는 1945년생은 3.75배, 1975년생은 2.7배, 2015년생은 2.47배로 나타났다. 김원식 건국대 경제통상학과 교수는 “(수익비가 1배 넘는다는 건) 누군가 대신 부담하고 있다는 얘기다. 현재 최고소득을 받는 가입자의 수익비도 1보다 높게 나온다. 소득이 높건 낮건 국민연금 수급자들이 모두 다음 세대에 부담을 넘기고 있다는 뜻”이라며 “수익비가 1배에 근접하도록 조정해야 한다”고 밝혔다.

수익비와 부양비의 불균형은 국민연금의 위기를 앞당기는 결과로 이어진다. 오건호 내가만드는복지국가 정책위원장은 “2030년부턴 10년 뒤 적자라는 게 다 알려질 것 아닌가. 그때 과연 신규가입자가 국민연금을 납부하려 할까”라고 했다. 그는 “그때 가서 그들이 ‘우리가 결정한 것도 아니다. 이건 불공정한 계약’이라고 하면 앞 세대가 할 말이 하나도 없다. 기금 소진 이전에 적자로 진입할 때가 1차 위기”라고 말했다. “고령화는 바꿀 수 없다. 하지만 최소한 국민연금의 수지불균형만큼은 현세대가 결정할 수 있다. 세대 간에 정의로운 방식으로 연금을 설계해야 한다”고도 했다. ‘특정 세대는 받기만(내기만) 한다’는 식의 인식 또한 경계대상이다. 국민연금의 근본적인 취지를 해치고 세대갈등을 키울 수 있어서다. 오건호 정책위원장은 “후세대는 나와 갈등관계가 아니라 바로 나의 자녀와 손주들이다. 객관적 정보를 공유하면 개혁은 오히려 쉬워지리라 본다”고 밝혔다.

건강보험과 달리 국민연금은 납부하는 시점과 수령하는 시점의 간극이 크다. 연금재정을 두고 ‘40년 뒤 제대로 수령할 수 있을까’라는 불신이 끊이지 않고 나오는 배경이다. 석재은 한림대 사회복지학과 교수는 “그동안 ‘경제적으로 어렵다’, ‘올리기 쉽지 않다’는 등의 이유로 보험료율은 안 올리고 급여만 깎았다”며 “이제 더 이상 그 방향의 개혁은 안 될 것 같다. 적립금을 소진하지 않으려면 보험료율을 올려야 한다”고 말했다. 그는 “베이비붐 세대가 완전히 연금 수령 세대로 편입되기 전에 조금이라도 (보험료율 상승) 부담을 함께 지게끔 해야 한다. 그것이 MZ세대와의 상생을 도모하는 길”이라고 강조했다.

보험료율은 무척 예민한 뇌관이다. 보험료율은 1988년 3%로 시작해 1993년 6%, 1998년 9%로 오른 이래 24년째 바뀌지 않았다. 1998년과 2007년 두차례 연금개혁을 단행했지만 보험료율은 건드리지 않았다. 개혁 과정에서 소득대체율을 70%에서 60%(1차 개혁), 40%(2차 개혁)로 깎은 것과 대비된다. 보험료는 당장 매달 주머니에서 빠져나가는 돈이어서 상승 저항감이 만만치 않다. 보건복지부 설문조사(2018년)를 보면, 일반 국민은 현행 보험료가 부담된다는 응답(63.4%)이 가장 높았다. ‘더 내고 더 받기’(27.7%)나 ‘덜 내고 덜 받기’(19.8%)보다 ‘현 제도 유지’(47%)를 원했다.

한국의 보험료율은 독일(18.6%), 미국(12.4%), 일본(18.3%)에 비해서도 크게 낮다. 4차 재정계산에 따르면 현 수준의 소득대체율을 유지하려면 미래세대가 내야 할 보험료율은 적자로 돌아서는 2041년 15.6%, 기금이 소진되는 2057년 24.6%로 상승한다. 재정계산 최종연도인 2088년엔 28.8%까지 치솟는다. 받을 사람은 느는데 낼 사람은 줄어드는 사회의 필연적 귀결이다.

첫 단추부터 난항 국민연금 논의 지형을 들여다보면 전문가 집단 내에서도 ‘국민연금이 진짜 위기인가’를 둘러싸고 전제부터 의견이 엇갈린다. 이른바 ‘더 내는 구조로 가야 한다’는 주장의 핵심은 국민연금 재정이 이대로라면 도저히 지속가능할 수 없다는 위기감에 기반한다. 쌓아둔 적립금이 있다 한들 머지않아 고갈되고, 미래세대의 부담이 무척 커질 수밖에 없다는 문제의식이다. 기금 고갈의 우려가 지나치다는 쪽도 있다. 김연명 교수(중앙대 사회복지학부)가 대표적이다. 현재 더불어민주당 선대위에서 후보자 직속 신복지위원회 공동위원장을 맡고 있는 김연명 교수는 캠프 입장과 무관한 사적 견해임을 전제로 “2057년 기금 고갈은 실제로 일어날 일이 없는 이야기”라고 밝혔다. 그는 “2057년 노인인구(전체의 약 40%로 예상)에 지급해야 할 국민연금, 기초연금, 특수직역연금을 다 합쳐도 GDP 대비 7.5% 수준이다. 이미 유럽은 GDP 대비 10% 정도를 연금에 지출하고 있다. 우리 경제가 지금처럼 지속성장하면 2060년 GDP 대비 10~11%를 연금에 지출하는 건 감당할 수 있다”고 했다. 다만 현재 GDP 대비 연금 지출이 2%대임을 고려하면 지출 폭이 외국에 비해 크고 빠르게 증가하리란 우려가 나온다. 김 교수는 “현재 보험료를 임금소득에만 부과하고 있으니 (노동인구가 줄면) 기금이 고갈된다고 가정하는데, 4차 산업혁명이 진행되면 임금소득만으로 보험료를 충당한다는 전제 자체가 성립하지 않는다. 로봇세 등 새로운 재원을 동원하고, 일부 모자라는 부분은 보험료를 조금 올려 충당하면 충분히 부담할 수 있다”고 말했다.

이 같은 견해가 연금학계에서 주류라고 할 수는 없지만 중요한 점은 김연명 교수가 문재인 정부에서 청와대 사회수석을 지냈고 그 전후로도 연금재정에 대한 일관된 해석을 밝혀왔다는 사실이다. 이쪽에서 보기에 국민연금 문제에서 급한 건 실제 노후 생활에 얼마나 도움이 되느냐다. 이러한 맥락의 연장선상에서 소득대체율을 높여야 한다는 주장이 나온다. 문재인 대통령이 후보 시절 소득대체율 인상을 공약한 것과도 궤를 같이한다.

최근 시민단체인 공적연금강화국민행동 역시 ‘20대 대선 공적연금 요구안’을 발표해 소득대체율 인상과 지급 보장 명문화, 최소가입기간(10년) 보장을 위한 크레딧(실업·육아 등으로 인한 미납부 기간을 가입기간으로 인정해주는 제도) 확대를 촉구했다. 오종헌 사무국장은 “소득대체율을 여기서 더 내리면 국민연금은 더 이상 연금으로 기능하기 어렵다. 연금 액수가 최저생계급여조차 충족하지 못한다면 그게 오히려 후세대의 부담”이라고 했다. 김연명 교수 또한 “연금을 깎으면 노인의 내수가 줄어들어 경제에 더 치명적 영향을 주고 후세대의 기반을 무너뜨린다”며 “연금의 신뢰를 높이기 위해서라도 적정수준을 줘야 한다”고 말했다. 이어 “부모 세대가 연금을 많이 받으면 자녀 세대의 사적 부양 부담이 줄어들지 않나. 이런 것까지 고려해 세대 간 형평을 따져야 한다”고 덧붙였다.

주장이 팽팽하다. 양측 모두 “국민에게 정확한 정보를 제공해야 한다”고 목소리를 높이지만 정작 ‘정확한 정보’가 무엇인지 해석이 각기 다르고, 같은 통계와 해외 사례를 두고도 다른 주장을 펼친다. 여기에 국민연금 가입자단체, 보험료 일부를 부담하는 사용자단체들의 이해관계까지 얽히며 논의는 꼬인 실타래가 돼버렸다. 영국이 연금개혁을 하면서 최소한 “상태 분석에 동의하지 않는 사람은 없도록” 한 것과 대비된다. 영국 연금개혁 정치를 다룬 책 <코끼리 쉽게 옮기기>(후마니타스)를 보면, 영국은 사실을 바탕으로 기초 보고서를 만들어 국민에게 “노후에 대한 막연한 생각에서 벗어나 무엇이 문제이고 어떤 선택지가 있는지”를 제공했다. “연금위원회가 정확한 사실을 제공해 누구도 개혁의 필요성과 방향을 부정하기 어렵게 만들었다”는 것이 저자 김영순 교수(서울과학기술대학교 기초교육학부)의 분석이다. 이에 비춰보면 한국은 가장 첫 단계부터 난항에 직면했다.

미루지 않고, 어떻게? 시점을 뒤로 늦출수록 부담은 더 커지는 것이 연금개혁의 특성이다. 문재인 정부에서 결론을 내지 않아 공은 차기 정부로 넘어갔다. 2023년 나올 5차 재정계산은 5년 전보다 나빠진 전망을 담고 있을 가능성이 크다. 코로나19라는 악재까지 더해졌다. 여전히 43.4%로 경제협력개발기구(OECD)에서 가장 높은 노인빈곤율 또한 국민연금의 과제다.

국민연금 전망은 인구 추계를 볼 때 앞으로는 ‘지금처럼 내고 지금처럼 받는 것’은 어렵다는 쪽으로 대체로 수렴한다. 지금처럼 받거나 더 받고 싶거든 더 내라는 얘기다. 오건호 정책위원장은 “보험료를 인상하면 도시 지역가입자(약 400만명)가 가장 힘들어진다. 이들에 대한 정부지원이 꼭 필요하다”고 강조했다. 김태일 고려대 행정학과 교수는 “보험료율을 살짝 올리는 정도는 합의 없이도 할 수 있겠지만, 노후 보장 체계를 전반적으로 손봐서 정합성을 갖춘 제도를 만드는 일은 시간이 오래 걸린다”고 말했다.

국민연금이 매번 소모적으로 논의되는 것을 방지할 방법으로는 자동안정장치가 거론된다. 자동안정장치는 평균수명과 가입자 대비 수급자의 부양 비율, 즉 인구구조의 변동에 보험료나 소득대체율을 자동 연동하는 제도다. OECD 36개국 중 19개 나라가 채택했다. 김원식 교수는 “이는 국민연금 재정에 대한 가입자의 불안을 줄이는 효과가 있고 사회적 갈등을 최소화한다”고 밝혔다. 이어 그는 “정권 변화에도 영향을 받지 않는 연금개혁위원회를 조직해 최악의 상황으로 치닫기 전에 자발적으로 연금개혁을 단행해야 한다”고 말했다.

일러스트 김상민 기자

‘무지의 베일’이 필요해 모두를 위해 더 나은 결정을 할 순 없을까. 석재은 교수는 연금개혁 논의에서 ‘무지의 베일’을 제안했다. 무지의 베일은 20세기 윤리철학자 존 롤스가 소개한 개념으로, 베일을 덮어썼을 때 아무것도 보이지 않는 것처럼 결정을 내릴 때 자신을 둘러싼 이해관계, 어떤 것이 나에게 유리하고 불리한지를 가리고 사고하는 상태를 뜻한다. 롤스는 이 무지의 베일을 통해 사회구성원이 공정한 사회정의를 채택하게 된다고 봤다. 어디까지나 윤리적 지향인 만큼 실재하진 않지만, 국민연금 논의에 뛰어든 주체들에게 교훈은 될 수 있다. 석재은 교수는 “연금개혁이란 세대 간 자원 배분의 계약을 새롭게 하는 것”이라며 “우리가 가진 자원을 어떻게 조합해서 배분을 최적화할지에 관한 대계, 큰 타협이 필요하다”고 말했다.

무지의 베일이 작동해야 하는 장은 결국 정치다. 정치를 통해 각종 이해관계가 튀어나오기 때문이다. 가장 치열한 정치의 시간, 대선을 한달 앞둔 현시점에서 국민연금 개혁 문제는 수면 아래 놓여 있다. 2월 3일 저녁 열린 방송 3사 합동 초청 대선후보 토론회에서 이재명·윤석열·안철수·심상정 후보는 국민연금 개혁의 필요성에 동의하는 선에서 논의를 매듭지었다. 21대 국회에서도 보험료율, 소득대체율 개정을 다룬 법안은 찾아보기 힘든 상황이다.

흔히 연금개혁을 ‘고양이 목에 방울 달기’에 비유한다. 보험료율 인상이나 소득대체율 인하처럼 국민정서를 거스르는 논의를 필연적으로 수반해서다. 정치인으로선 쉽게 총대를 메기 어려운 주제다. 오건호 정책위원장은 다음과 같이 말했다. “국민이 국민연금 재정심각성을 아직 명확히 이해하지 못한 상황이라면 방울을 달기 위해 갔다가 고양이한테 죽을 수 있다. 하지만 재정 상태를 제대로 설파하고 간다면 호랑이를 잡는 영웅이 될 수도 있다. 시간이 지나면 결국 인정을 받을 것이다.”

<김서영 기자 westzero@kyunghyang.com>