[표지 이야기]문재인 정부 ‘균형발전’이 사라졌다?

“참여정부보다 더 강력히 추진” 선언했지만 실적 찾기 힘들어

문재인 대통령은 정부 출범 전부터 지역균형발전 정책을 언급하며 ‘참여정부 시즌2’를 표방했다. 늘 참여정부를 잇겠다는 포부도 빼놓지 않았다.

김사열 국가균형발전위원장(오른쪽에서 다섯 번째), 염태영 수원시장(오른쪽에서 여섯 번째) 등이 지난 7월 24일 국회 의원회관에서 자치와균형포럼 주최로 열린 문재인 정부 균형발전정책 추진현황 점검 및 과제에서 기념촬영하고 있다. / 연합뉴스

문 대통령은 2017년 3월 11일 “과거 김대중·노무현 정부가 했던 것보다 훨씬 더 강력하게 국가균형발전을 추진하겠다”고 말했다. 김희중 광주대교구 대주교를 예방한 자리였다. 문 대통령은 2018년 2월 1일 정부세종컨벤션센터에서 열린 ‘국가균형발전 비전과 전략 선포식’에서 “우리 정부는 노무현 정부보다 더 발전된 국가균형발전 정책을 더 강력하게 추진할 것”이라고도 했다.

정책은 의제 설정→정책 설계단계를 거쳐 실행된다. 균형발전 의제가 공론화됐다면, 싱크탱크와 각종 위원회는 의제를 구체화해 정책을 만든다. 이후 정부·여당은 법안을 만들고 정책 실행 방향을 결정한다.

문재인 정부 정책 집행 과정에 ‘균형발전’을 대입하면 물음표가 남는다. “참여정부를 뛰어넘겠다”던 포부와 의지는 찾기 어렵다. 참여정부의 혁신도시나 행정수도 건설 같은 선 굵은 정책은 보이지 않았다. 서울 집값을 잡는 과정에서 수도권 집중을 불러왔다는 의구심만 부추겼다.

늦은 타이밍, 선거 의식?

참여정부의 균형발전 정책 집행은 속도감이 있었다. 청와대 의지가 뒷받침되지 않았다면 불가능했다.

지휘는 대통령이 했다. 노무현 전 대통령은 2002년 12월 공공기관 지방 이전 추진 공약을 내놓는다. 정부 출범과 동시에 정부혁신지방분권위원회, 국가균형발전위원회, 신행정수도건설추진단이 구성됐다. 지역에선 공청회와 토론회가 연이어 진행됐다. 구체적인 추진계획이 2003년 6월 나왔다. 참여정부 출범 4개월 만이었다. 같은 해 12월, 신행정수도 건설을 위한 특별조치법, 지방분권법, 국가균형발전법이 국회에서 통과됐다. 1년 만에 균형발전 정책의 얼개와 기틀이 마련됐다.

문재인 정부는 참여정부보다 타이밍이 늦었다. 임기 2년을 넘은 최근에야 균형발전이 의제로 떠올랐다. 대통령 임기가 5년인 점을 감안하면 출발이 뒤처졌다. 문 대통령이 취임 전후 강조해왔던 ‘참여정부 계승’ 의지도 보이지 않았다. 의제를 던진 주체부터 달랐다. 참여정부에선 노무현 대통령이 균형발전을 직접 이끌었다면 이번에는 여당인 더불어민주당이 나섰다. 청와대의 정치적 부담을 덜어주려 여당이 역할 분담을 했다고 한다. 행정수도 이전이 한 차례 위헌에 부딪혀 정치적으로 수세에 몰린 경험이 작용한 판단으로 보인다.

여당에는 국가균형발전·행정수도완성 태스크포스(TF)가 꾸려졌다. 야당에 국회 국가균형발전 특위를 제안했다. 주요 의원들이 공공기관 이전, 국회 세종시 이전 등을 ‘반짝’ 공론화했지만 속도는 나지 않았다. 서울에 있는 산업은행·수출입은행 등 금융공기업 이전 논의도 잠잠해졌다.

문재인 대통령이 지난 2017년 1월 광주전남 발전연구원에서 열린 혁신도시 활성화 간담회에 참석해 발언하고 있다. / 문재인 대통령 블로그

여당 내부에서는 코로나19 때문이라는 의견이 나왔다. 행정수도 이전 관련 회의들이 줄줄이 취소돼 이슈 점화가 안 됐다는 취지다. 반면 코로나19는 명분일 뿐 내년 서울시장 재보궐 선거를 앞두고 자체 여론조사 결과가 나쁘게 나와 몸을 사린다고 보는 시각도 있다. 여당에선 국회보다 청와대의 세종 이전에 민감하게 반응하는 서울 민심을 확인한 뒤 속도 조절에 나섰다고 한다.

참여정부는 ‘선거용’이라는 비판에 크게 개의치 않았다. 2004년은 국회의원 선거가 열리는 해였다. 노무현 전 대통령은 2004년 1월 “선거를 의식해 정책을 급조해서도 안 되지만 선거 때문에 정부가 마땅히 해야 할 일을 미뤄서도 안 된다”라고 했다.

뒤늦게 ‘지역균형발전’ 이름표

균형발전은 문재인 정부의 100대 국정과제 중 하나였다. 문재인 정부도 출범 직후 균형발전의 큰 틀은 마련했다. 인수위원회 역할을 했던 국정기획자문위원회는 자치분권·균형발전을 ‘고르게 발전하는 지역’으로 분류해 5대 국정목표에 넣었다.

세부 국정과제도 의제 수준이었다. ‘전 지역이 고르게 잘사는 국가균형발전’, ‘해운·조선 상생을 통한 해운강국 건설’, ‘지속가능한 농식품 산업 기반 조성’ 등이 대표 사례다. 그나마 ‘도시경쟁력 강화 및 삶의 질 개선을 위한 도시재생뉴딜 추진’이 구체성을 띤 과제였다. 도시재생뉴딜 사업에는 문재인 정부 5년간 60조원이 투입된다.

국가균형발전위원회가 공개한 문재인 정부 출범 이후 추진실적을 보면, 이렇다 할 정책을 찾아볼 수 없다. 국가균형발전위 추진실적에 6번 언급되는 생활SOC(사회간접자본)가 지역균형발전과 가장 맞닿아 있는 사례다. 정부는 생활SOC를 “지역균형발전, 일자리 창출 등 일석삼조의 효과가 있는 지역밀착형 생활SOC 개념을 처음으로 도입했다”고 소개한다. 나머지 정책은 캠퍼스 혁신파크 조성방안(2019년 5월 23일), 스마트 특성화 기반구축 추진계획(2019년 12월 23일) 등 이미 존재할 법한 정책이 주로 등장한다.

참여정부는 선명한 정책을 지역균형발전 설계의 토대로 삼았다. 혁신도시 조성과 행정수도 이전은 참여정부 하면 떠오르는 정책이다. 정책 자체가 사회의 대표 의제가 됐고, 지역균형발전이 정책 우선순위 앞쪽에 놓였다.

문재인 정부에선 기존 정책에 ‘지역균형발전’ 이름표가 뒤늦게 붙여졌다. 정부가 지난 7월 14일 발표한 한국판 뉴딜은 경기 부양책이었지만 ‘지역균형발전 뉴딜’ 성격이 뒤늦게 강조됐다. 한국판 뉴딜은 160조원을 투자해 190만1000개 일자리를 만드는 정책이다. 정부는 디지털 뉴딜, 그린뉴딜, 고용·사회안전망 강화에 초점을 맞췄다. 지역에 돈이 풀리고 제조업 혁신을 하면서 지역경제 활성화가 이뤄질 것으로 기대됐지만 당초 정부는 지역균형발전 측면을 강조하진 않았다.

분위기가 확 바뀐 건 일주일 뒤다. 문 대통령이 지난 7월 21일 국무회의에서 “한국판 뉴딜이 계속 진화해 나갈 중심에 지역이 있다. 정부는 지역주도형 뉴딜을 추진하고자 한다”고 밝혔다. 이후 ‘지역균형발전 뉴딜’이라는 새로운 용어가 쓰였다. 이낙연 더불어민주당 대표도 다음 날 “균형발전 뉴딜로 (지역 간) 격차 해소를 위한 속도를 내겠다”고 말했다.

참여정부는 종합부동산세 도입 등으로 서울 집값 상승 억제에 나서면서 지역전략을 추진했다. 반면 문재인 정부는 서울 집값을 잡기 위해 수도권에 교통·주거·산업 인프라를 집중시키는 데 우선 주력했다. 지역균형발전에는 상대적으로 소홀했다는 비판이 나오는 이유다.

<김원진 기자 onejin@kyunghyang.com>