[표지 이야기]허울만 좋은 지역발전특별회계

지역균형발전 예산이란 본래 취지와 다르게 군 단위보다 시 단위 배분 늘어나

지역의 균형발전을 위해 쓰이는 예산이 있다. 연간 10조원이 넘는 규모의 지역발전특별회계(지특회계)다. 그러나 지특회계의 지역별 배분내역과 각 지역별 보조금 증감폭을 분석한 결과 특정 지역에 편중되는 모습이 나타났다. 수도권 광역지자체의 증가폭이 평균을 크게 상회하는가 하면, 예산 배분이 영남지역에 편중되기도 했다. 또한 당초 회계를 편성할 당시의 취지와는 달리 군 단위 지자체보다 시 단위에 배분되는 예산의 비중이 점차 높아지는 것으로도 분석됐다. 지역 간 균형발전이라는 취지와 상반되는 방향으로 예산이 쓰인 것이다.

경기 지역의 한 고속도로 건설 현장의 모습. 도로건설 사업은 지역발전특별회계에서 큰 비중을 차지하고 있지만 토건 중심의 사업은 지역균형발전 취지와는 거리가 있다는 지적도 나온다.(사진은 기사내용과 관계없음.) / 경향신문 자료사진

지특회계에서 지역마다 배분할 액수를 어떻게 산정해 얼마씩 배분하는지는 전혀 공개되지 않는다. 회계를 총괄하는 기획재정부가 “지역 간 갈등을 일으킬 수 있기 때문에 지역별 배분내역은 공개하지 않는다”고 못박아뒀기 때문이다. 국회 기획재정위원회 소속 의원들의 자료 요청에도 기재부는 응하지 않는다. 때문에 지역에 따라 얼마만큼 배분했는지, 특정 지역이 최근에 얼마나 더 많은 액수를 가져갔는지 알아보려면 복잡한 방법을 거쳐 정보를 취합해야 한다. 현재로서는 충남연구원이 펴낸 ‘지역발전특별회계 지역 배분의 현황 및 정책적 시사점’ 보고서가 각 지자체가 공개한 정보 등을 취합해 2008년부터 2016년까지의 지특회계 지역별 배분내역을 분석한 유일한 자료다.

지난해 최대 배분 지역은 경북

보고서를 보면 지난해 기준 지특회계 예산을 가장 많이 가져간 광역지자체는 경북이다. 1조7688억원이 경북에 배분됐다. 전남(1조6093억원), 경남(1조1692억원), 경기(1조820억원), 전북(9318억원)이 뒤를 이었다. 영남지역에 배분된 비중이 크지만 호남에 배분된 액수도 적지 않아 특정 지역에 몰아줬다고 보기는 어려울 수도 있다. 그러나 보수정권인 이명박 정부가 들어선 시점인 2008년부터 9년간 각 시·도의 배분액 증감폭을 비교하면 영남지역 편중이 두드러진다. 9년간의 전체 회계는 21.0% 증가했지만 경북(56.7%), 대구(30.3%), 부산(27.3%)은 평균 증가율을 넘어 배분 비중이 점차 늘어났다.

특히 최근 9년간의 시·도별 지특회계 배분액 증감추이를 보면 당초 예산을 편성한 취지인 낙후지역의 균형발전과도 거리가 있는 모습이 나타난다. 지특회계는 참여정부 때인 2005년 국가균형발전특별회계(균특회계)라는 이름으로 처음 만들어진 뒤, 이명박 정부 들어 광역·지역발전특별회계(광특회계)로 이름을 바꿔 운영됐다. 박근혜 정부 들어서서 현재의 지역발전특별회계로 이름을 바꿨다. 당초 낙후되고 산업 기반시설 등이 부족해 재정자립도가 낮은 지역을 중심으로 보조금을 지급하는 게 목적이었기 때문에 재정자립도가 낮은 농촌지역을 낀 지자체에 배분되는 비율이 높았다. 세종특별자치시를 제외하면 서울의 배분액이 가장 낮고, 도 단위 지자체보다 광역시의 배분액이 크게 낮은 점도 이러한 취지가 반영된 것이다.

그런데 이마저도 최근 9년간은 수도권 중심으로 배분되는 추세가 나타나면서 뒤바뀌고 있다. 최근 9년간 배분액 증가폭이 가장 큰 광역지자체는 서울(131.8%), 경기(69.6%), 경북(56.7%), 인천(55.2%) 순이었다. 서울은 지난해 배분액이 915억원으로 배분된 액수가 최저 수준이라는 점을 감안하더라도 경기와 인천 등 수도권에 배분된 예산이 큰 폭으로 올랐다는 점은 지역균형발전과는 거리가 있는 지점이다. 반면 광주(-13.2%), 제주(-8.4%), 전남(-0.4%) 3개 지자체는 전체 예산이 늘어나는 중에도 오히려 배분액이 감소했다.

전체적으로 보면 액수로는 강원과 제주, 충청권 지자체가, 증감폭으로 보면 호남권 지자체가 지역균형발전을 표방하는 예산 집행에서도 소외되고 있는 모습이다. 또한 기초지자체 단위에서 보면 당초 상대적으로 인구규모나 재정자립도에서 열악한 상황에 처한 군 지역에 예산 배분 비중이 높던 양상이 시간이 갈수록 시 지역에 편중되는 예산 지원으로 바뀌는 추세도 보인다. 전국 시 단위 지자체는 지난 9년간 지특회계 금액이 45% 증가한 반면, 군 단위에선 18% 증가에 그쳤다. 연구를 진행한 정창수 나라살림연구소 소장은 “이는 처음의 국가균형발전회계에서 추구하던 국가균형발전에서 점차 중앙정부가 편성한 특정 신규사업을 군보다는 시에 더 많이 몰아주는 방향으로 정책기조가 바뀌었음을 시사한다”며 “지특회계 배분이 국가균형발전을 위한 형평성 위주로 고려되기보다는 그에 위배되는 방향으로 변하고 있다는 사실을 나타낸다”고 지적했다.

시 단위 45% 증가, 군 단위는 18% 늘어

이와 같은 배경에는 기재부가 사실상 지특회계의 배분에서 가장 주된 역할을 맡고 있지만, 정보가 공개되지 않는 탓에 기재부의 결정에 대한 유효성을 검증하기 어려운 구조가 자리잡고 있다. 지특회계는 세종특별자치시 계정과 제주특별자치도 계정을 제외하면 생활기반 계정과 경제발전 계정으로 크게 나뉜다. 생활기반 계정은 각 기초·광역지자체가 자율편성해 주무부처에 예산을 신청한 뒤 부처가 이를 바탕으로 기재부에 예산을 요구하는 방식이다. 이에 비해 경제발전 계정은 중앙정부의 각 부처가 지자체 경계를 넘는 광역 단위의 사업을 편성하는 식이다. 하지만 두 계정 모두 기재부와 각 해당 부처의 결정에 따라 예산 배분이 정해진다는 점에서는 같다. 참여정부 당시 국가균형발전위원회가 균특회계에 대한 편성권을 갖고 있었던 것과 달리 현재 지역발전위는 실질적인 권한이나 조정 기능이 미흡한 상태이기 때문이다.

2013년 7월 18일 청와대에서 열린 지역발전위원회 1차 회의에서 박근혜 전 대통령이 모두발언을 하고 있다. / 경향신문 자료사진

대규모 토목사업이 가장 큰 비중도 문제

여기에 건설과 토목 등으로 대표되는 도로 건설, 하천 정비 등의 사업이 여전히 지역발전이라는 명목으로 지특회계 예산 중 가장 큰 비중을 차지하고 있다는 점도 문제로 지적된다. 올해 예산 기준 단위사업 예산이 1000억원이 넘는 것은 총 29개로, 이들 사업에 들어가는 예산의 합이 7조5000억원에 달해 전체 예산의 4분의 3을 차지하는 셈이다. 그 중 가장 규모가 큰 일반농·산·어촌 개발사업과 광역철도 건설 지원사업, 국가 지원 지방도 건설사업, 산업단지 진입도로 지원사업, 소하천 정비사업 등 2000억원을 넘는 대형 사업이 지특회계 사업목록의 금액별 상위를 차지하고 있다. 특히 토건과 관련된 사업의 경우 규모 외에도 수도권 집중이 여실히 드러나기도 한다. 지난 3년간 신규 지특회계 사업이 귀속된 지자체를 보면 경기도가 300억원이 넘는 지특회계 금액을 배분받아 최고를 기록했고, 그 뒤를 이어 서울이 260억원을 받아 두 번째였다.

지역균형발전을 위한 예산 집행이 본래의 취지와는 다르게 진행되는 데 대한 비판의 목소리도 높다. 지방재정학계의 한 교수는 “지특회계는 어느 예산보다도 토건사업으로 치적을 내려는 지역구 의원과 지자체장의 로비가 집중될 수밖에 없는 계정”이라며 “정권에 따라 쪽지예산이 집중되는 도로 건설 같은 분야는 지특회계와 완전히 무관할 수 없다”고 말했다. 정창수 소장도 “기재부나 국토부 등의 부처에 힘이 집중될 수밖에 없지만, 그 결정이 자의적이라도 비판하기 어려운 구조”라며 “불투명한 예산 분배는 권력구도에 영향을 받는 정치예산의 성격으로 변질될 가능성까지 있다”고 지적했다.

<김태훈 기자 anarq@kyunghyang.com>