[표지 이야기-03 바빠진 대선 정국]바빠진 대선 정국 제왕적 대통령제, 척결될 것인가

한국 정치 고질적 문제로 꼽혀… ‘비제왕적 개혁’ 성공 경험 없어 고민

1993년 3월 8일 김영삼 대통령은 김진영 육군참모총장(육사 17기)과 서완수 기무사령관(육사 19기)을 경질했다. 취임 10여일 만의 깜짝 인사였다. 이튿날인 9일 오전 김 대통령은 청와대 수석비서관회의를 주재한 자리에서 자신만만한 표정으로 이렇게 말했다고 전해진다. “모두 깜짝 놀랬재.” 군부 내 사조직 ‘하나회 척결’의 신호탄이었다. 김 대통령은 이후 100일 동안 대장 7명을 포함해 19명의 장성을 전역조처했다. 김영삼 정부 최대 치적은 이렇게 강력한 대통령 권한을 바탕으로 전격적으로 이뤄졌다.

제왕적 대통령. 1987년 민주화 이후에도 해결되지 않은 한국 정치의 고질적 문제로 꼽힌다. 박근혜 대통령 파면으로 제왕적 대통령은 다음 정권에서 반드시 극복해야 할 시대적 과제가 됐다. 안창호 헌법재판관은 10일 탄핵심판 주문 보충의견에서 “대통령에게 권한이 집중돼 있지만, 효과적인 견제장치가 없거나 제대로 작동하지 않고 있다”며 “이러한 현행 헌법의 권력구조는 피청구인의 리더십 문제와 결합해 ‘비선조직의 국정개입, 대통령의 권한남용, 재벌기업과의 정경유착’과 같은 정치적 폐습을 가능하게 했다”고 밝혔다.

문제는 ‘제왕적 대통령’이 단지 헌법의 허점 때문에 출현한 것은 아니라는 점이다. 헌법 외에도 법률·시행령 등을 통해 대통령의 권한을 과도하게 보장한 구조적 문제가 꼽히지만, ‘선한 제왕적 대통령’을 원하는 아래로부터의 요구도 적지 않다.

더불어민주당 대선주자인 이재명 성남시장, 문재인 전 대표, 안희정 충남지사, 최성 고양시장(왼쪽부터)이 6일 서울 상암동 오마이뉴스 본사에서 장윤선 오마이TV 방송국장(가운데) 사회로 열린 2차 방송 토론회에 참석해 토론 시작을 기다리고 있다. / 국회사진기자단

“적폐 청산하려면 필요하다” 견해도

차기 정부의 핵심 과제로는 ‘청산’이 제1과제로 꼽힌다. <한국경제신문>·MBC가 2017년 1월 1일 발표한 공동여론조사에서 차기 대통령의 최우선 과제로 ‘부정부패 척결’을 꼽은 응답자가 29.9%로 가장 많았다. 이어 경제위기 극복 및 성장(26.7%), 민생문제 해결(18.4%), 양극화 및 불평등 해소(8.7%) 순이었다. 김영삼 대통령의 예에서 보이듯 ‘적폐 청산’과 ‘개혁조치’를 강력한 대통령 권한으로 해결한 것 외에 다른 방식의 개혁이 성공한 사례는 많지 않다. 김대중·노무현 정부에서의 개혁도 대통령의 의지가 중요했다.

신진욱 중앙대 교수는 2016년 12월 발간된 참여사회연구소의 학술비평지 <시민과 세계>에서 ‘결손 민주주의’라는 개념으로 1987년 이후 한국의 민주주의를 설명했다. 선거제도를 갖추고 군부의 정치개입을 차단하는 성과는 올렸으나 시민의 자유와 정치적 참여의 보장, 권력기관 간의 수평적 분립과 책임 등의 요소는 결여된 상태에서 민주주의가 유지돼 왔다는 것이다. 김대중 대통령은 국가인권위원회를 설치하는 등 시민 개인들이 국가 권력의 남용으로부터 보호되도록 하는 조치를 마련했다. 인권위 위원장을 대통령이 임명하고 상임위원 3명 중 1명을 각각 대통령과 여당 추천 인사로 임명하도록 돼 있다. 인권위 인선에 대통령의 입김이 과도하게 투영되는 구조였지만, 한국의 주요 인권 지표는 상승했다. 노무현 대통령은 지방분권화를 추진하고 검찰, 경찰, 국정원, 감사원 등을 통해 대통령이 행사할 수 있는 권력을 자제했다.

신 교수는 “역설적이게도 여전히 ‘대통령의 의지’에 의한 권력 분산을 추구한 것이었다. 그렇기 때문에 ‘대통령의 의지만 바뀌면, 즉 대통령만 바뀌면 곧바로 국가기구 전체가 대통령과 청와대의 수족으로 전환될 수 있는 가능성을 남겨놓은 것”이라고 설명했다. 이명박 정부는 현병철 전 위원장 인선을 통해 인권위를 무력화시켰다. 2012년 대선은 ‘국정원’이 노골적으로 선거에 개입하며 민주주의에 우려할 만한 상처를 입혔고, ‘최순실 게이트’는 국가 주요 기관과 정책이 대통령 측근에게 휘둘리는 모습의 절정을 보여줬다.

권력의 정점이 만들어내는 부패의 그물망은 청산 대상이지만, ‘비제왕적 개혁’의 성공 경험이 거의 없다시피 한 현실에서 이에 관한 고민은 간단치 않다. 참여정부에서 요직을 지낸 한 인사는 “검찰 등 참여정부 시절 쥐고 있었던 권력을 제대로 활용하지 못했다는 반성과 비판도 있고, 지금은 후회스러운 지점”이라고 말했다. 왕성하게 사회활동을 벌이고 있는 진보성향의 한 변호사는 “차기 정부에서는 복지국가의 과제를 이루기 위해서라도 타협하지 않고 대통령의 확실한 권한으로 재벌과 수구세력 등 적폐를 완벽하게 청산할 사람이 필요하다”고 말했다. 진보진영 내에서도 적지 않은 여론이다.

안희정, ‘선의’ 발언 이후 상승세 꺾여

참여정부라는 뿌리에서 갈라져 나온 두 가지인 문재인 더불어민주당 전 대표와 안희정 충남지사는 개혁에 대한 접근을 완전히 달리한다. 안 지사는 3일 CBS 주관으로 열린 민주당 경선후보 토론회에서 문 전 대표를 향해 “누가 대통령이 되든 국민을 통합으로 이끌어야 한다. 탄핵 이후 정부는 국민통합으로 이끌고 현재의 다당체제 내에서 국민이 요구하는 개혁과제를 실천해내야 한다”고 말했다. 안 지사는 이어 “그런 점에서 나는 현행 헌법 내에서 대통령제와 의회의 협치 수준을 국가개혁을 놓고 합의하는 연정 수준의 협치를 제안한다”며 이에 대한 견해를 물었다. 차기 정부는 ‘여소야대’의 상황일 수밖에 없으면 21세기 한국에서 개혁의 성공은 정부의 강력한 의지가 아니라 의회와 여러 사회세력의 협조가 없으면 불가능하다. 중요한 개혁일수록 ‘통합’ 리더십을 바탕으로 추진해야 성공할 수 있다는 것이 안 지사의 지론이다. 안 지사는 앞서 자유한국당과도 연정을 할 수 있다는 의사를 밝힌 바 있다.

문 전 대표는 일단 “협치는 꼭 필요한 일”이라고 단서를 달았다. 그러나 “안 후보가 이 차원을 넘어서 자유한국당까지 함께하는 대연정을 말하는 것은 납득하기 어렵다”고 말했다. 문 전 대표는 “지금은 야당들만 제대로 힘을 모아도 국회 과반이 가능하다. (야당끼리의) 소연정을 먼저 말할 때”라며 “자유한국당이 어떤 정당이냐. 지금도 탄핵과 특검 연장을 반대하고, 국정농단하면서 적폐를 만들어 왔는데 아직도 반성이 없는 상황”이라고 반박했다.

문 전 대표는 3월 1일 서울 서대문구 임시정부기념관 건립 추진 현장을 방문한 뒤 페이스북에 “지금부터 2년 후인 2019년은 민주공화국 건립 100주년이다. 친일 청산, 100년을 넘길 수 없다”며 “청산하지 못한 친일세력이 독재세력으로 이어지고 민주공화국을 숙주로 삼아왔다. 심지어 역사를 지배하려는 야욕까지 부리고 있다”고 강조했다. 개혁에 대한 선명한 의지가 성공조건이라는 의지를 담은 것이다. 10일 한국갤럽의 조사 결과 32%(문재인)와 17%(안희정)의 지지율이 보이듯 민심은 문 전 대표의 편을 들고 있다. 안 전 지사는 지난달 20일 JTBC 뉴스룸에 출연해 ‘선의’ 발언 이후 지지율 상승세가 꺾여 회복이 되지 않고 있다.

비제왕적 개혁은 가능할까. 탄핵으로 인해 ‘광장국면’이 열린 상황에서 개혁은 적기다. 탄핵 역시 4당 공조로 이어져 왔다. 그러나 탄핵을 인정하지 않는 자유한국당과의 연정은 현실 가능성이 낮다. 현재 지지율 1위인 더불어민주당이 만약 대선에서 승리한다고 할 때 야3당 공조가 지금처럼 이뤄질지도 미지수다. 야당의 원활한 협조가 없다면 개혁은 대통령과 집권당의 강력한 의지에 기댈 수밖에 없는 상태로 되돌아간다. 탄핵 이후 한국 정치가 풀어야 할 숙제다.

<박은하 기자 eunha999@kyunghyang.com>