[윤형중의 정책과 딜레마](9)국유재산 매각 아닌 확보가 중요하다

추경호 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 8월 8일 정부서울청사에서 열린 비상경제장관회의를 주재하고 있다. 연합뉴스

서울과 경기도 성남시, 하남시 경계에 있는 위례신도시는 원래 부지의 대부분이 국유지였다. 일명 특전사로 불리는 육군특수전사령부를 비롯해 육군종합행정학교, 국군체육부대 등 4개의 군부대와 군 골프장이 있는 100만평이 넘는 국유지가 4만2000세대의 아파트단지와 일부 상업지구로 구성된 위례신도시로 조성됐다. 원래는 정부가 2005년 당시 치솟은 강남 집값을 잡으려 이른바 8·31 대책의 일환으로 발표한 대규모 공급 정책이었으나, 그동안 강남 집값뿐 아니라 위례신도시의 아파트 가격도 급격하게 치솟았다. 2015년 입주한 위례엠코타운 플로리체 아파트는 124㎡(전용면적 95㎡) 주택의 분양가가 6억3000만원이었는데, 지난해 말엔 16억원대에 거래됐다. 이 지역 아파트값은 대부분 10여년간 3배 가까이 치솟았다. 이는 위례신도시만의 상황이 아니다. 수도권 주요 지역의 대단지 아파트는 비슷한 수준으로 집값이 올랐다. 아무리 봐도 미쳤다고 볼 수밖에 없는 집값인데도, 세상의 반응이 평이해 의아할 지경이다. 오히려 정치권은 집값 때문에 발생한 문제를 오로지 늘어난 세금만으로 인식하니, 이런 침착한 반응이 이상하지 않다고 해야 할까.

그래도 이런 상상을 한번 해보면 어떨까. 위례신도시는 원래부터 국유지였으니 정부가 절반의 소유권을 유지한 상태로 위례신도시를 분양했다면 어땠을까. 분양받은 이들은 자유롭게 부동산을 이용하거나 처분할 수 있다. 대신 정부는 주택의 절반 가치에 해당하는 임대료를 받는다. 이렇게 할 경우 경제정의실천연대(경실련)가 2020년에 추산한 위례신도시에서 발생한 이익 47조9000억원(토지 매각 이후 기준)의 절반을 공공이 환수할 수 있다. 비슷한 방식의 주택 공급 방법이 ‘토지임대부 주택’이다. 땅을 공공이 소유한 상태로 건물만 분양하는 이 개발 방식은 지금까지 저렴한 주거비의 주택을 공급할 수 있다는 특징이 주목받았지만, 부동산에서 발생하는 수익을 토지주로서 공공이 다시 환수할 수 있는 장점도 크다.

기재부의 명분 없는 국유재산 매각 시도

지금은 한채당 15억원 이상의 아파트가 된 위례신도시가 원래 국유지였다는 사실을 꺼낸 이유는 기획재정부가 지난 8월 8일 국유재산 매각 계획을 공식화했기 때문이다. 기획재정부는 이날 비상경제장관회의를 열어 ‘유휴·저활용 국유재산 매각·활성화 방안’을 발표했다. 추경호 경제부총리는 “최근 어려운 경제상황을 이겨내기 위해 공공부문에서도 강도 높은 혁신을 추진하고 있다”며 “그 일환으로 국유재산 중 유휴·저활용 재산을 향후 5년간 총 16조원+α 규모 매각함으로써 민간 주도의 경제 선순환을 유도하겠다”고 밝혔다.

이 발표 이후 정치권에서 논쟁이 이어졌다. 이재명 더불어민주당 의원은 같은 달 10일 국유재산 매각을 ‘민영화’의 신호탄이라고 직격했다. 이 의원은 “정부의 국유재산 민간 매각은 ‘허리띠 졸라매기’가 아니라 ‘소수 특권층 배불리기’”라며 “(국유재산이) 시세보다 싼 헐값에 재력 있는 개인이나 초대기업에 돌아가게 될 것”이라고 비판했다. 이 의원은 “기재부가 국회와 합의 없이 일방적으로 국유재산을 팔지 못하도록 국유재산법 개정부터 추진”한다고 덧붙였다. 추 부총리도 바로 반박했다. 그는 ‘민영화’라는 비판을 “뜬금없는 지적”이라고 받아치며 “국유재산 가운데 놀고 있는 땅, 장기간 방치되고 있는 땅과 건물을 매각한다고 했는데 이게 왜 갑자기 민영화와 연결되는지 정말 이해하기 어렵다”는 반응을 11일에 기재부 기자실을 방문해 내놓았다.

하지만 기재부의 꼼수가 밝혀지면서 9월 정기국회에서 국유재산 매각이 다시금 주요 의제가 될 전망이다. 기재부가 민간에 매각을 추진하겠다고 밝힌 국유재산으로 ‘성남시 수진동 상가, 경기 시흥시 정왕동 상가’만 보도자료에 기재했지만, 진짜 알짜매각 매각 후보지는 쏙 빼놨다. 이동주 더불어민주당 의원이 한국자산관리공사(캠코)로부터 제출받은 ‘매각확대 추진 국유재산 항목’을 보면 모두 9곳의 매각 추진 국유재산 중 6곳이 서울 강남구에 있다는 사실이 드러났다.

기재부는 12일 이 사실을 해명하며 “위탁개발재산(9곳)은 물납부동산, 소규모 유휴지 등 국유지를 캠코가 자체 자금으로 개발한 후 임대를 통해 투자비용을 회수하는 재산으로, 정부가 더 이상 소유할 필요성이 낮아 매각을 추진하려는 것”이라며 “강남 소재 6곳은 물납부동산(노후 주택) 3곳, 소규모 유휴지 2곳, 노후 관사 1곳”이라고 해명 자료를 냈다. 이 자료에서 “국유재산 매각은 공개경쟁입찰이 원칙으로 감정가액을 기준으로 경쟁을 통해 가격이 결정되므로 헐값에 매각되는 것이 아님”이라고도 밝혔다.

해명 역시 헛발질의 연속이다. 이번에 매각 대상에 포함된 서울 강남구의 ‘나라키움신사’라는 이름의 건물은 과거 국세청 기숙사를 재개발한 부동산으로 지하철 3호선 신사역과 압구정역 사이 사거리 대로변에 있다. 이동주 의원실이 받은 자료에 의하면 이 건물에 6개 업체가 입주해 있고, 연 임대수익만 11억3700만원에 달한다. 심지어 이 건물엔 호재도 있다. 을지병원사거리 인근엔 향후 지하철역이 생길 예정이기 때문이다. 신사역과 위례신도시를 연결하는 ‘위례신사선’의 경전철역이 이곳에 들어선다. 부동산에 문외한이라도 이곳의 입지가 지금도 뛰어나지만, 앞으론 더 엄청나게 될 것임을 어렵지 않게 알 수 있다. 게다가 이 건물이 기재부가 밝힌 ‘유휴지’, ‘노후 관사’ 중에 어디에 해당할까. 과연 추 부총리는 답할 수 있을까.

국유재산을 경쟁입찰 방식으로 매각하기 때문에 헐값에 팔리지 않을 것이란 기재부의 반박도 논란의 대상이다. 이수진 더불어민주당 의원이 캠코로부터 제출받은 자료에 따르면 캠코는 최근 5년간 국유재산 4조9675억원을 팔았고, 금액 기준으로 96.8%(4조8072억원)가 수의계약으로, 2.8%(1398억원)가 경쟁입찰로 매각됐다. 이처럼 높은 수의계약 비중은 국유재산이 시장 가격보다 저렴하게 매각되는 주된 원인이다. 한국경제학회의 학술지인 ‘경제학연구’ 제70권(2022년)에 실린 논문 ‘정부의 국유지 매각 효율성 분석’에서 저자인 오지윤 한국개발연구원 연구위원은 국유지 매각 가격이 시장 가격보다 18~23% 낮았다고 밝혔다.

2007년부터 2018년까지 재정정보원 국유지 매각 전수 자료와 국토교통부의 토지 실거래가 자료를 분석한 결과다. 특히 경쟁계약에 의한 국유지 매각은 민간 가격과 의미 있는 차이가 없었으나, 수의계약에 의한 국유지 매각은 시장 가격보다 통계적으로 의미 있는 수준으로 낮았다. 이처럼 기재부의 주장과 해명을 반박하고 반증하는 자료들이 넘쳐난다.

기재부가 국유재산 매각 대상으로 포함시킨 서울 강남구의 ‘나라키움신사’ 빌딩 전경. haenglim.com

공유재산 확보로 개발이익 사유화 막자

필자가 쓰는 이 연재글은 모든 정책에 장단점이 있어 정책 결정이 딜레마 속에 있음을 전제한다. 공유재산도 매각하면 재정을 확충하는 장점이 있는 반면, 제값을 못 받을 가능성이 높을 뿐 아니라 공유재산의 미래 가치가 사유화된다는 단점이 있다. 그러나 이는 어렵지 않게 풀리는 딜레마다. 공유재산을 함부로 매각하지 않는 것이 재정을 확충하는 방법이기 때문이다. 이 글에서 더 중요하게 다루고자 하는 딜레마는 따로 있다. 바로 공유재산의 활용과 분배를 둘러싼 딜레마다.

이를테면 용산 미군기지란 국유지를 잘 활용하기 위해 아주 멋진 생태공원을 만들었다고 가정해보자. 이 공원은 찾아오는 누구든 즐길 수 있지만, 혜택을 모두가 고르게 누리지는 못한다. 아무래도 가까이에 거주하는 사람들이 공원을 더 자주, 더 쉽게 즐길 수 있다. 문제는 여기서 그치지 않는다. 근처의 부동산은 급격하게 가격이 오른다. 가까울수록, 또한 큰 규모의 부동산일수록 가격이 더 많이 오른다. 인근의 대규모 아파트단지, 거대 사옥을 가진 대기업들은 최대 수혜자가 된다. 과거 서울숲 인근에서도 비슷한 일들이 있었다. 향후 경부고속도로 지하화와 같은 거대 개발사업에서도 고민할 대목이다.

이처럼 국유재산을 잘 활용하자니, 모두가 고르게 혜택을 얻지 못한다. 그렇다고 활용도를 낮추면 모두가 손해를 입을 뿐이다. 이런 딜레마는 정부가 인프라를 투자하는 모든 곳에서 발생한다. 도로, 철도, 지하철, 병원, 공원, 도서관 등을 만들면 인근에 있는 사람들이 혜택을 얻고, 인근의 부동산 가격도 오른다. 토지의 활용도를 바꾸는 토지용도 변경, 용적률 완화, 그린벨트 해제 등의 규제 변경도 마찬가지다. 가까이에 있을수록 이익이 크고, 부동산 소유주가 가장 큰 이득을 얻는다.

그렇다면 어떻게 딜레마에서 벗어날 수 있을까. 열쇠는 국유재산의 매각이 아닌 더 많은 국유재산을 확보하는 것에 있다. 아무리 세금으로 조성한 공공시설과 편의시설이라고 하더라도, 이로 인해 부동산 가격이 오르는 것을 정부가 막을 수는 없다. 그렇다면 공공 인프라가 집중되는 곳에 정부가 직접 국유지를 소유하면 어떨까. 부동산 가격이 올라가는 만큼 임대 수익도 늘어날 것이고, 세월이 지나 재개발될 때엔 지가 상승분을 환수할 수도 있다. 국유지가 늘어나면 편의시설 등의 인프라도 편중되지 않고 고르게 확충할 수 있다. 2021년 기준 전국토의 33%가량이 국유지·도유지·군유지다. 주요 선진국에 비해 현저히 낮다.

공유의 감각을 함께 키운다면

필자는 서울의 부동산 지옥에서 못 버티고 제주도로 3년 반 전에 이주했다. 두 아이의 양육자로서 서울에 거주하면서 힘들었던 것 중 하나가 근처에 아이들이 놀 만한 곳이 없다는 사실이었다. 다세대주택들이 밀집한 곳엔 아이들이 안전하게 놀 만한 공간이 너무 적었다. 그나마 인근의 아파트단지엔 놀이터가 있었으나, 단지 입구에서부터 ‘외지인 출입 금지’라는 팻말이 붙어 있었다.

그런 필자에게 그나마 숨통을 틔워주던 공간이 인근 군인아파트의 놀이터였다. 다행히도 모두에게 개방된 놀이터였고, 드물게나마 남아 있는 모두의 공간이었다. 만일 그 공간마저 민간에 매각됐다면 그 동네 아이들은 마지막으로 남은 놀 장소마저 잃을 수밖에 없다.

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세상은 점점 가져야만 누릴 수 있는 곳이 돼가고 있다. 이 추세를 바꾸려면 국유재산에 대한 관점 자체를 바꿔야 한다. 국가가 소유한 재산은 우리 모두의 것이고, 그 혜택을 모두가 고르게 누려야 한다는 ‘공유의 감각’을 키울 필요가 있다. 그 감각을 많은 이들이 공감한다면 국유재산을 운영하고 활용하는 방식을 바꿀 수 있다. 지금은 윤석열 정부의 역행만을 막을 게 아니라 앞으로 어떤 길로 나아갈지를 진지하게 고민해야 할 때다. 목적지는 ‘가지지 않아도 누릴 수 있는 게 많은 세상’이다.

<윤형중 정책연구가>