공시가격 현실화 이젠 이뤄질까

미국 시민권자, 비현실적 공시가격 ISD 제기… 정부 정책 딜레마

재개발사업으로 자신의 토지를 수용당한 미국 시민권자 서모씨는 지난 7월 한국 정부를 상대로 약 300만 달러(33억원)를 보상하라며 ISD(투자자·국가 간 국제중재제도)를 제기했다. 주택과 토지 수용 과정에서 책정된 보상금 85만 달러(약 9억5000만원)가 시장가격과 비교해 적다는 게 서씨의 주장이다. ISD는 해외 투자자가 상대국가의 법령이나 정책 등으로 손해를 입었을 경우 해당 정부를 상대로 국제중재를 요청해 손해배상을 받을 수 있도록 한 제도다. 서씨가 제기한 ISD는 한·미 FTA의 독소조항으로 꼽히는 ISD가 공공개발사업의 영역을 침범한 첫 사례다.

서울 종로구 평창동 일대의 고급 단독주택 단지. / 경향신문 DB

국내 부동산을 소유한 외국인들이 한국 정부의 토지 수용 절차가 한·미 FTA 위반이라고 보는 근거는 한·미 FTA에 명시된 ‘공정한 시장가치’에 따른 보상 원칙에 있다. 공정한 시장가치는 ‘시장에서 구매자와 판매자 간에 실제 거래를 수행하는 금액’으로 실거래가에 비해 현저히 낮은 값을 매기는 한국 정부의 ‘공시가격’과는 차이가 있다. 비현실적인 공시가격이 ISD를 제기할 빌미를 준 셈이다.

기득권층의 눈높이에서 시작된 공시지가제

서씨는 ISD를 제기하며 낸 중재신청서에 “(부동산) 보상금이 시장가치를 제대로 반영하지 못하고 있다”고 밝혔다. 서씨가 주장하는 시장가치를 반영한 보상금 액수와 별개로 개발사업에서 빈번한 보상금 시비의 근간에는 공시가격이 있다. 공시가격이 재산을 평가해 보상금을 산정하는 기준이 되기 때문이다.

현재 아파트를 비롯한 공동주택과 단독주택의 공시가격은 국토교통부 산하 한국감정원이 전담해 매긴다. 공시지가도 국토부 소관이다. 국토부에서 전국 3268만 필지를 대표하는 50만 필지를 뽑아 가격을 정하면 지방자치단체가 그 값을 토대로 개별 공시지가를 정한다. 대개 공시가격, 공시지가는 시장에서 거래되는 실거래가보다 30~40%, 많게는 60%까지 낮은 수준이다.

정부가 매기는 땅값과 집값이 시세보다 싼 이유를 보려면 공시지가제도의 도입 배경부터 봐야 한다. 현행 공시지가제도는 노태우 정권 당시인 1989년 지가공시법 제정을 통해 도입됐다. 당시 건설부의 기준지가(보상)와 내무부의 시가표준액(지방세), 국세청의 기준시가(국세) 등 여러 개로 나누어진 지가체계를 개선하기 위해 마련된 제도였다. 공시지가가 과표의 새로운 기준이 되자 당시 기득권층은 공시지가에 시장가치를 반영하지 않고 최대한 낮게 산정하도록 정부에 압력을 넣었다. 공시지가가 높게 산정되면 그만큼 세금을 더 내야 하는 까닭이었다. 이 기조는 그대로 유지됐고, 이후 도입된 주택 공시가격 제도에서도 마찬가지였다.

시세와 동떨어진 공시지가는 토지 수용과정에서 보상갈등을 일으키는 주요 원인으로도 작용한다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률상 보상금은 실거래가가 아닌 사업시행인가 당해연도 표준지 공시지가로 감정평가가 이뤄진다. 정부와 지자체를 포함한 사업시행자들은 이 법을 근거로 시세보다 낮은 공시지가를 십분 활용해 싸게 토지를 매입하고 보상금을 낮춰 사업비를 절감한다.

합법적으로 싼 값에 땅을 매입해 사업비를 낮춰 이익을 극대화할 수 있는 이 절차는 민간사업자들에게도 열려 있다. 현행법상 공익성이 검증되지 않은 사업도 강제 토지수용을 통해 추진하는 데 문제가 없다. 골프장과 리조트 개발사업도 마찬가지다. 지난 9년간 골프장 조성 등을 이유로 국가에 강제수용된 토지 면적은 1106㎢로 여의도 땅의 132배에 해당하는 규모다. 일단 사업 허가가 떨어지면 주민들은 울며 겨자먹기로 주변 시세보다 낮은 공시지가를 기준으로 산정된 보상금을 받고 집과 땅을 내줘야 한다.

여기에 ‘보상금을 더 받게 해주겠다’며 소송을 부추기는 브로커들이 끼어들면 보상갈등은 소송전으로 치닫게 된다. 보상분쟁으로 치러야 할 사회적 비용은 고스란히 주민들이 져야 한다. 최재홍 민주사회를위한변호사모임 환경보건위원회 위원장은 “현재 토지 수용제도는 공시지가를 근거로 헐값에 땅을 매입해 민간기업의 사적 이익을 충족시키는 구조”라며 “공시지가 현실화가 사업비 정상화로 이어지면 무분별한 토건사업 난립 문제를 개선할 수 있는 하나의 방안이 될 수 있다”고 말했다. 특히 공익성이 담보된 사업장에서 공시지가 현실화는 더 의미가 있다. 토지강제수용철폐 전국대책위 박성율 목사는 “정부가 진행하는 공익사업과 관련해 공시지가가 현실화되면 헌법에서 보장하는 정당한 보상이 충분히 가능할 수 있다고 본다”며 “현재 시세의 3분의 1 수준인 보상규모를 현실적으로 끌어올리는 바탕을 마련할 수 있다”고 말했다.

공시지가 현실화 방안에 ‘세금폭탄’ 반발

보상문제와 별개로 부동산에 ‘제값’을 매겨야 한다는 논의는 꾸준히 이어져 왔다. 하지만 역대 정부 모두 손대지 못했다. 공시가격 현실화가 거론될 때마다 증세부담을 앞세운 납세저항이 밀려왔다. 재산세와 종합부동산세 등 보유세는 물론 건강보험료 산정 기준 등 60여 가지 행정 목적으로 활용되는 공시가격은 다루기 까다로운 숫자다. 자칫 세금의 ‘뇌관’을 건드릴 수 있기 때문에 정부 입장에서는 부담스러운 과제다.

문재인 정부도 공시가격 현실화 카드를 섣불리 꺼내지 못하고 있다. 지난 7월 국토교통부 관행혁신위원회는 현실과 괴리가 큰 부동산 가격 공시제도 개선을 위해 공시가격의 낮은 실거래가 반영률을 현실화할 것을 권고했다. 혁신위는 부동산 공시가격의 실거래가 반영률이 유형과 지역·가격별로 들쑥날쑥한 문제점도 지적했다. 당시 김남근 국토부 관행혁신위원장은 “고가 단독주택의 현실화율은 시세의 50%에 불과하고 공동주택의 경우 서울 강북은 70%인 반면 강남은 60% 수준”이라며 “적어도 공시가격은 시세의 90% 이상을 반영해야 한다”고 강조했다.

권고안이 나오자 당장 ‘세금폭탄’에 대한 우려가 쏟아져나왔다. 재산세에 대한 증세 여부를 결정 짓는 공시가격은 3억원이다. 현행 재산세 세율은 공시가격 3억원을 초과하는 순간부터 기본 납부액이 19만5000원에서 57만원으로 급증하고, 3억원 초과 금액에 부과하는 세율도 0.25%에서 0.4%로 높아진다. 서울 기준 실거래가 5억원 안팎의 아파트는 공시가격으로 3억원 이하에 속한다. 현재 공동주택의 공시가격 현실화율은 70% 수준인데, 90%로 올릴 경우 공시가격은 3억원을 넘어서 소유주의 세부담도 늘어날 것이라는 얘기다. 공시가격 현실화가 저가 부동산 및 저소득층의 세부담 증가로 이어져 조세저항이 나타날 수 있다. 복지제도의 기준이 되는 공시가격이 오르면 기초노령연금과 기초생활보장, 장학금 지원 등 복지혜택이 끊기는 부작용도 나올 수 있다. 김덕례 주택산업연구원 실장은 “공시가격을 올리면 정부는 세금을 많이 거둘 수 있어서 좋겠지만 소득인상 없이 증세를 감당해야 하는 서민들은 타격을 피할 수 없다”며 “공시가격 현실화로 인해 시장에서 나타날 반응을 감안해 장기적인 계획을 세워야 한다”고 말했다.

세금폭탄에 대한 우려가 필요 이상으로 과장됐다고 보는 시각도 있다. 하루아침에 공시가격을 인상해 현실화율 90%를 반영한 상황을 전제로 쓴 ‘최악의 시나리오’라는 것이다. 세율인하와 공제혜택 등 피해대책을 마련해 납세자의 부담을 줄이고 ‘비정상의 정상화’ 과정을 밟으면 된다고 제시한다. 김남근 관행혁신위원장은 “공시지가 현실화로 복지에서 탈락할 사람이 있다고 하면 복지지표를 만들어서 방안을 찾으면 될 일이지 그런 우려 때문에 부동산 가격을 정확하게 조사하면 안 된다는 건 너무 이상한 행정이다”라고 말했다.

한국은행 발표에 따르면 1964년 이후 우리나라 땅값은 3000배 상승해 모든 경제지표(국민총소득, 노동자 평균임금 등) 상승분을 앞질렀다. 하지만 공시지가는 늘 낮은 수준에 머물렀고 부동산 불로소득에 대한 환수도 제대로 이뤄지지 않았다. 시세반영률은 비싼 땅을 소유할수록 낮게 나타났고, 대기업 등 비주거용 건물의 경우 과세기준인 공시지가가 매우 낮게 책정됐다. 실제로 경제정의실천시민연합(이하 경실련)이 조사한 자료에 따르면 5대 기업이 보유한 서울시내 주요 빌딩 공시가격 대비 평균 시세반영률은 38.7%로 실거래가로 세금을 매길 경우보다 연 2215억원가량 적게 과세되는 것으로 나타났다.

지자체 “공시지가 결정권 달라” 요구

국토부 관행혁신위의 권고안과 함께 공시가격 현실화에 대한 요구는 커지고 있지만 실제 개선이 이뤄질지는 불투명하다. 혁신위의 권고안 발표 보름 전 ‘국토부가 공시지가의 투명성과 형평성 강화를 위한 제도개선안을 마련할 계획’이라는 언론 보도가 나오자 국토부는 보도자료를 통해 “현재까지 공시가격 현실화율 제고 로드맵 등은 검토한 바가 없다”고 해명했다. 혁신위 권고안이 나온 뒤에도 국토부는 “공시가격 현실화율 제고 목표치나 로드맵 등에 대해 검토한 바가 없다”며 한 발 물러서는 모양새를 보였다. 김성달 경실련 부동산·국책사업감시팀장은 “정부가 구체적인 방안 마련을 할 단계로 갈 의지를 보이지 않고 있다”며 “증세에 대한 우려만 하고 있지 진지하게 대안을 찾고 있지 않다”고 말했다.

공시가격 현실화가 제자리를 맴돌고 있는 가운데 지난달 19일 서울시가 국토부에 표준지 공시지가 산정 권한을 이양해 달라고 요구하고 나섰다. 왜곡된 표준지 공시지가를 거부하고 직접 표준지 가격을 바로 잡겠다는 의지다. 서울시는 지난 2012년부터 중앙정부에 비현실적인 공시지가에 대한 개선을 건의해 왔다. 이에 국토부는 공시지가 산정 권한을 지자체로 이양할 의사가 없음을 밝혔다. 하지만 지방자치단체를 중심으로 공시가격 개선에 대한 요구는 더욱 거세질 전망이다. 오거돈 부산시장과 이시종 충북지사 등 지방단체장 7명은 경실련 정책 질의에 대한 답변을 통해 “공시지가의 조사평가 및 결정 권한을 국토부에서 광역단체장으로 이양하고 투명성을 높여야 한다”는 뜻을 밝혔다. 최문순 강원지사를 포함한 단체장 11명은 “아파트보다 낮은 고급단독주택 및 상업업무 빌딩 등의 보유세 부과기준을 아파트 수준으로 올려야 한다”는 데 찬성했다.

현행 공시가격제가 유지되는 한 서씨 사례처럼 외국인들의 ISD 제기가 반복될 가능성이 높다. 민주사회를위한변호사모임 소속 송기호 변호사는 “국가 공공사업에 따른 토지 수용의 정당성을 중재인들이 판단하게 됐다”며 “ISD 폐지를 주장해 온 내게도 토지 수용 관련 ISD 상담을 요청한 외국인이 있을 정도로 앞으로 줄소송이 우려된다”고 말했다.

<반기웅 기자 ban@kyunghyang.com>