민자사업 20년 ‘땅 짚고 헤엄치기’

최소운영수입보장으로 높은 수익률… 민간기업들 너도나도 뛰어들어

지난 5월. 부산 남구 감만동과 영도구를 잇는 부산항대교가 개통됐다. 부산시 인터넷뉴스는 “부산에 또 하나의 명품 바다다리가 탄생했다”를 헤드라인으로 뽑았다. 그러면서 “해운대에서 영도까지 1시간 거리를 20분으로 단축하는 등 도심 교통난 해소에 크게 기여하고 웅장한 외관과 화려한 야경은 관광명소로 손색이 없을 것”이라고 말했다. 부산항대교는 ‘빛의 사계’를 주제로 경관조명이 가능하도록 발광다이오드(LED) 조명등 2076개가 설치돼 있다. LED 조명등이 은은하게 비추는 야경은 빛축제를 연상케 한다. 6개월이 흘렀다. 부산시민들은 청구된 축제비용을 보며 경악을 하고 있다.

부산항대교와 남항대교를 잇는 영도 연결도로가 10월 7일 개통했다. | 연합뉴스

총 649개 사업에 95조4858억 투자
부산시에 따르면 부산항대교의 유료통행량은 하루 평균 1만9000여대다. 계획통행량 5만대의 38%밖에 안 된다. 부산시는 올해만 35억원을 최소운영수입보장(MRG)으로 물어줘야 한다. 부산은 이미 많은 돈을 민자사업 보조금으로 집어넣고 있다. 부산~김해 경전철, 거가대교, 수정터널, 백양터널, 을숙도대교 등 한두 개가 아니다. 부산경실련은 “무리한 민자사업을 추진했다가 시민들에게 엄청난 부담을 주고 있다”며 “이런 식이라면 지자체가 계속 감당할 수 있을지 의문”이라고 말했다.

올해로 민간투자사업법이 시행된 지 20년째다. 1994년 정부는 ‘사회간접자본에 대한 민간자본 유치촉진법’을 제정하면서 민간자본을 본격 유치했다. 정부는 민간투자를 유치하면서 “SOC에 투자해야 하는 정부의 재정부담을 줄이고 민간 경쟁을 이끌어 요금 인하효과도 나타날 것”이라고 밝혔다. 주요 사업들이 재정사업에서 민자사업으로 전환됐다. 인천국제공항 고속도로, 천안~논산 고속도로, 인천 문학산터널, 대구~부산 고속도로가 1995년 민자사업으로 결정됐다. 서울 외곽순환고속도로, 부산신항만, 목포신외항 사업 등도 잇달아 민자사업으로 바뀌었다.

외환위기 이후에는 민자사업이 더 늘어났다. 민간재원을 최대한 끌어들이기 위해 관련법인 ‘사회간접자본에 대한 민간투자법’을 전면개정했다. MRG가 신설됐고 신용보증한도도 확대됐다. 수익성이 좋아지자 건설사들이 신규 민간투자사업을 제안하기 시작했다. 서울~춘천 고속도로, 용인~서울 고속도로 등은 이때 제안됐다. 1999년부터 민간투자사업이 폭발적으로 늘어났다. 매년 10여개 이상 사업이 시작됐고 투자액도 2001년에는 5조원을 넘어섰다. 2005년 이후 정부는 민간투자사업의 대상을 기존 SOC 사업에서 복지, 교육, 환경 등으로 확대했다. 박물관, 미술관, 의료원, 군인관사 등도 민간이 짓기 시작했다. 2007년에는 시행사업만 120개에 달했고 투자액은 11조원을 넘어섰다. 지금까지 진행된 민자사업은 총 649개로 총투자비는 95조4858억원에 이른다.

민간기업이 잇달아 민투사업에 뛰어든 것은 높은 수익성 때문이었다. 한국개발연구원 자료를 보면 1995년부터 2013년까지 수익형(BTO) 민간투자사업의 세전 경상수익률이 10% 아래로 내려간 것은 2012년(9.92%) 한 해뿐이다. 1996년 16.32%, 2000년 15.59%를 비롯해 최소 10% 이상의 수익률을 보장받았다. 2000년 초반과 달리 금리하락으로 국고채(3년물)와 회사채(AA-) 수익률이 급락한 것과 비교하면 매력은 더 크다. 지난해 BTO 사업의 수익률은 10.19%로 국고채(3.19%), 회사채(2.79%) 수익률을 압도한다. 민간기업들로서는 ‘땅 짚고 헤엄치기’를 해왔다는 얘기다.

막대한 재정지원에 이용료도 비싸
민간투자사업자들의 주머니를 채워준 것은 국민들이었다. 특히 MRG가 문제였다. 민자고속도로 9개 노선에 지원된 재정만 지난해까지 2조2585억원에 달한다. 인천공항고속도로가 1조897억원으로 가장 많다. 천안~논산 고속도로, 대구~부산 고속도로, 서울외곽고속도로, 부산~울산 고속도로도 1000억원이 넘게 들어갔다. 철도 상황도 똑같다. 4개 철도노선에 투입된 MRG는 지난해까지 1조2000억원을 넘어섰다. 인천국제공항철도가 1조904억원으로 가장 많았고 서울지하철 9호선, 부산~김해 경전철, 용인경전철 등이 뒤를 따랐다. 애초에 잡았던 최소보장수준을 속속 낮추고는 있지만 추가 민자사업이 완공되면서 전체적인 부담은 오히려 늘어나고 있다.

통행료 등 사용료도 인상됐다. 민자고속도로의 경우 도로공사가 운영하는 고속도로에 비해 1.85배가량 비싸다. 민자고속도로는 심지어 휴게소의 기름값도 비싸다. “경쟁과 효율적 운영을 통해 사용료가 인하될 것”이라던 기대는 물거품이 된 지 오래다.

국민 여론이 나빠진 데는 이유가 또 있다. 민자사업의 대부분을 맥쿼리인프라가 가져가면서 특혜 시비가 일었다. 정부 퇴직 관료들이 민자사업주식회사의 임원으로 잇달아 옮긴 것도 논란이 됐다.

정부는 지난 20년간의 민자사업을 긍정평가하고 있다. 기획재정부 관계자는 “민간자금 100조원을 조달하면서 정부 부담이 줄었고 사업들이 적기에 완공되면서 국민 편익이 늘어난 측면이 있다”고 말했다. 민자사업자들의 모임인 SOC포럼은 1999년부터 2009년까지 556개 사업을 민자로 하면서 161조원의 생산유발효과, 109만명의 고용창출효과가 발생한 것으로 추정했다. 또 민자사업으로 인해 매년 국내총생산(GDP) 대비 1~2.5%의 국채 발행을 줄이는 효과가 있었다고 덧붙였다.

민자사업은 최근 들어 급감하고 있다. 재정부담으로 정부가 민자사업자에 대한 수익률을 깐깐하게 단속하기 시작하면서다. 철도사업의 경우 2010년 신분당선(용산~강남)을 민자사업으로 지정한 이후 신규지정된 사업은 없다.

정부는 민간사업자의 수익률을 낮추면서도 추가 사업을 유치하기 위해 새로운 민자사업 방식을 고민하고 있다. 이른바 ‘손실보전 이익공유형(BOA·Build-Operate-Adjust) 민자방식’이다. 민간사업자가 시설물을 지어 운영하면서 손실이 나면 일정 부분을 정부가 보전해주고, 초과수익이 나면 정부와 나누는 제도다. 정부는 이 수익을 시설 이용요금을 낮추는 데 사용할 수 있다. 사업자는 손실 우려를 최소화할 수 있고, 정부는 요금 결정에 개입할 수 있다는 장점이 있다. 정부는 이 같은 내용을 연말에 발표하는 것으로 알려졌다.

고계현 경제정의실천시민연합 사무총장은 “현재 민자사업의 가장 큰 문제는 기획부터 결정까지 일체의 정보가 공개되지 않는다는 것”이라며 “어떤 식으로 민자 방식이 바뀌든 관련 내용이 투명하게 제시돼 공개적으로 감시받는 시스템이 만들어지지 않으면 민자사업의 특혜 논란은 계속될 수 있다”고 말했다.

<박병률 경향신문 경제부 기자 mypark@kyunghyang.com>