[정창수의 나라살림을 제대로 바꾸는 법]문재인 정부의 추경은 달라야 한다

이번 추경은 잘못된 예산구조를 바로잡는 계기가 되어야 한다. 공기업이나 행정관료, 관련 업체 등에 지원하는 예산을 최대한 줄이고 직접 예산 사업 대상자를 지원하는 예산을 늘려야 한다.

새 정부의 추가경정예산(추경)이 발표되었다. 미리 계획하는 것이 예산의 원칙이다. 그래서 예산은 매년 한 번 계획을 수립해서 집행한다. 그래서 대단히 특별한 사유가 아니면 추가하거나 바꾸는(경정) 일이 없도록 추경을 할 수 있는 요건을 법으로 엄격히 규정하고 있다. 하지만 우리나라는 1998년부터 올해까지 20년 사이 15번이나 예산에 추가경정을 해 왔다. 한 해에 두 차례 한 경우도 있으니, 횟수로는 19번이다. 김대중 정부는 외환위기 이후 어려운 경제상황 때문이라며 해마다 추경을 했다. 노무현 정부도 2003년부터 2006년까지 4년 연속 추경을 했는데, 추경 합계액은 17조1000억원이었다. 이것은 한나라당이나 새누리당 등 구여권도 마찬가지였다.

각 부처에 찢어주기 편성이 관행

그래서 이번 추경이 법적 요건에 부합하는지 논란이 있을 수 있다. 국가재정법 제89조는 ‘전쟁이나 대규모 자연재해가 발생한 경우’, ‘경기침체·대량실업 등 대내외 여건에 중대한 변화’, ‘법령에 따라 국가가 지급하여야 하는 지출이 발생하거나 증가하는 경우’에만 추경을 할 수 있다고 명시되어 있다. 장하성 청와대 정책실장이 현재의 소득격차, 일자리 등 경제상황이 사실상 재난 수준이라고 한 것은 이번 추경의 법적 요건을 충족시킨다는 의미를 포함하고 있는 것이기도 하다.

다른 한편으로 이번 추경은 문재인 대통령의 중요한 대선공약이기도 했다. 우리가 처한 경제적 어려움을 해결하기 위해서는 예산을 과감히 확대하겠다고 했고, 추경도 필요하다는 것이 문 대통령의 입장이었다. 이번 추경은 당선된 대통령의 약속이었다는 점에서 정치적 정당성을 이미 확보하고 있다고 볼 수 있다.

우원식 더불어민주당 원내대표와 유일호 경제부총리 겸 기획재정부 장관, 전병헌 청와대 정무수석 등이 5월 31일 국회 의원회관에서 열린 추가경정예산 당정협의에서 포즈를 취하고 있다./권호욱 선임기자

이번 추경은 2015년 이래 3년 연속해서 이루어진 추경이다. 이번 추경에서 추가로 쓰겠다는 예산 규모는 11조2000억원이다. 이 돈은 지난해 쓰고 남은 돈 1조1000억원과 더 걷힐 것으로 예상되는 국세 증가분 8조8000억원, 그리고 기금에서 당장 가져다 쓸 수 있는 여유재원 1조3000억원으로 마련된다.

빚을 내지 않고도 추가로 예산을 편성하겠다고 하니 일견 문제가 없어 보이기도 한다. 하지만 조금만 들여다보면 좋은 일만은 아니다. 세금이 예산보다 더 걷혔다는 것은 원래 예산을 수립할 때부터 지나치게 적게 편성했다는 것을 의미하기 때문이다. 박근혜 정부에 접어들어 적게 걷힐 것으로 예측하고 적게 쓰는 것으로 예산을 편성하고, 실제로는 예상보다 많이 걷혀 돈이 남는 일이 반복되고 있다. 이러한 축소형 재정은 결과적으로 기금의 여유재원도 늘리게 되었다. 결국 써야 할 돈을 못 쓰게 되어 소중한 기회비용을 상실한 것이다. 예산은 무조건 아끼고 남기는 것이 능사가 아니라 정확하게 예측하고 적재적소에 잘 쓰는 것이 중요하다.

지금까지 추경은 각 부처에 돈을 찢어주기 식으로 편성되었다. 각 부처에서는 지난 예산에서 부족했던 사업 예산을 추경을 기회로 더 받아가는 것이 관행적으로 이루어졌다. 각종 이해집단의 민원성 예산 밀어넣기도 문제이다. 2015년 메르스 추경 때에는 대형병원들이 큰 혜택을 받았다.

추경예산에는 수혜자들에게 직접 지원되지 않고 각종 기관을 통해서 집행되는 예산이 많다. 하지만 기관을 통해 집행하는 것보다 수혜자에게 직접 전달하는 것이 더 효과적인 경우가 많다. 과거에 기관을 통해 예산을 집행하는 방식은 현금전달 방식에 대한 불신에서 비롯되었다. 이제 모든 것이 전자적으로 거래되는 상황에서 이러한 방식은 오히려 관료구조가 예산을 중간에서 빨아먹는 기생적 시스템이 되었다.

청와대 재정기획관 신설의 의미는

일자리 추경이라면 일자리가 필요한 대상자에게 직접 지원하는 예산비율을 늘려야 한다. 기존에는 취업자를 직접 지원하기보다는 기업을 지원하는 예산이 많았다. 그래도 기업에 지원되는 예산은 괜찮다. 기업과 취업자를 매칭시켜주는 업체를 지원하는 예산에 비한다면 말이다.

예를 들어 취업성공패키지와 같은 사업은 청년층에게 직접적으로 지원해주는 예산범주에 속한다. 그러나 취업성공패키지 2017년 예산 3405억원 중 위탁사업비만 1111억원이다. 즉, 1111억원은 인력 소개 컨설팅 업체를 지원하는 돈이다. 직접적으로 지원해주는 취업성공패키지 사업조차도 중간단계에 지출되는 예산이 많다는 의미다. 예산지원이 필요한 곳을 단순히 연결해주는 곳에 지출되는 예산을 줄여야 한다. 시장에서 부가가치를 창출하지 못하고 예산지원만으로 한계기업들의 생명을 연장해주는 예산이 많이 남아있다.

이번 추경은 잘못된 예산구조를 바로잡는 계기가 되어야 한다. 공기업이나 행정관료, 관련 업체 등에 지원하는 예산을 최대한 줄이고 직접 예산 사업 대상자를 지원하는 예산을 늘려야 한다. 추경 심의는 기획재정부가 주도적으로 예산을 편성하고, 국회가 절차에 따라 심의하는 예전 관행에서 벗어나야 한다. 추경예산 심의는 국회와 관련 전문가, 적극적 시민들이 참여하는 공론과 숙의의 장이 되어야 한다. ‘국민 예산 심의’를 통해 원점에서 예산을 보는 시도를 할 필요가 있다. 청와대의 사회혁신수석실에서 이런 것을 주도하는 것을 어떨까?

새 정부에서 눈여겨보아야 하는 것이 있다. 청와대의 재정기획관 신설이다. 과거 예산 편성은 실무적인 문제로 여겨져서 온전히 관료의 몫이었다. 해방 이후 지금까지 청와대에 예산을 담당하는 비서가 없었다. 관료제는 ‘현상유지의 폭군’이 될 수밖에 없다. 우리나라의 재정구조는 박정희 시대나 지금이나 변화가 없다.

청와대의 재정기획관 신설은 대통령과 청와대가 직접 재정개혁을 주도해야 한다는 의지로 읽힌다. 매우 바람직한 일이다. 하지만 정부 인사가 늦어지면서 이번 추경 편성도 결국 기재부의 관료들이 주도해 기존 관행대로 이루어질 우려가 있다.

문재인 정부의 추경은 다를까? 달라야 한다. 이것이 국민들이 새 정부에 거는 기대일 것이다.

<정창수 (나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수)>