[정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’]생태계 서비스, 시설보다 사람에게 하라

중요한 것은 패러다임의 문제이다. 사람에게 공유자원을 지키기 위해 재정을 지원할 수도 있다는 것을 인정하지 않는다. 그러다보니 자연환경 분야의 시설 건립 예산만 과다하게 집행되어 왔다.

제주 구좌읍 하도리 철새도래지 입구에 조류인플루엔자 확산 방지를 위해 방문을 자제하자는 내용의 현수막이 걸려 있다. / 연합뉴스

겨울마다 돌아오는 소동이 있다. AI(조류인플루엔자)이다. 해마다 수백만 마리의 닭과 오리가 속절없이 땅에 묻히고 있다. 이에 관한 정부 정책의 문제점은 여러 가지가 있다. 그 중 첫째 원인으로 철새 문제를 이야기하고 있다. 과연 철새에게 죄가 있는가

지난겨울만 해도 300만 마리 가까운 닭과 오리가 언 땅에 묻혔다. 99% 이상은 조류인플루엔자에 걸리지 않은 건강한 생명체다. 칼자루를 쥔 방역당국과 언론은 철새에게 그 책임을 지우고 있다.

처음부터 ‘철새 유입설’에 무게를 실었던 방역당국은 철새 먹이주기를 금지하고 전국의 모든 철새 도래지에 대한 대대적인 방역을 벌였다. 농림축산식품부와 검역본부는 철새 이동경로를 근처 농가에 전파해 경보를 발령하는 ‘철새경보시스템’을 구축하겠다는 등의 국회 보고용 대책을 서둘러 내놓기도 했다.

공유지의 비극? 철새는 죄가 없다
철새는 새로운 바이러스 유형의 조류인플루엔자 감염 확진 뒤 발생 농가 주변에 도래지가 있고 국내에서 발생한 적이 없다는 이유로 유력한 용의자로 지목돼 유죄를 선고받았다. 물증은 없다. 심증만으로 내려진 판결이다.

그러나 전문가 그룹에서는 철새의 무죄를 주장하는 의견이 나오고 있다. 철새의 집단 폐사가 없고 세계 어느 곳의 야생조류에서도 같은 바이러스가 발견되지 않았기 때문이다.
결국 유엔환경계획(UNEP)과 유엔 식량농업기구(FAO)에서 2005년부터 운영하는 ‘조류인플루엔자와 야생조류 과학특별전문위원회’는 역학조사위원회의 발표가 있던 같은 날, 한국의 고병원성 H5N8형 조류인플루엔자 발생에 대한 성명서를 발표했다. ‘철새는 죄가 없을 가능성이 높다’는 논거를 적극적으로 제시했다.

해당 발표에 따르면 오히려 먹이를 못주게 하면 감염이 확산될 수 있다. 제대로 먹지 못한 철새의 저항력이 떨어져 더 쉽게 바이러스에 감염되거나 죽을 수 있고, 혹 죽지 않더라도 다른 서식지로 이동해 병을 전파하도록 부추기는 꼴이 된다고 한다. 사람이 먹이를 주지 않으면 겨울철새가 굶주릴 수밖에 없는 것이 ‘한국적 농촌 현실’이다. 추수 뒤의 볏짚을 가축사료용으로 곧바로 비닐 포장하기 때문에 철새들이 들판에서 먹을 수 있는 낙곡이 사라진 탓이다.

일본의 가고시마현에서는 2010년 조류인플루엔자가 발생했을 때 두루미 먹이주기를 중단하지 않았다. 굶주려 감염 가능성이 높아진 철새들이 이동을 하게 되면 더 위험한 상황이 되기 때문이다. 반면 우리 정부는 무차별적인 철새 도래지 방제작업을 하고 있다.

이 상황은 공유지 혹은 공유자원의 비극을 연상시킨다. 공유지와 같은 공유자원은 소유권이 설정돼 있지 않기 때문에 과다하게 사용돼 고갈된다는 내용이다. 예를 들어 초원이 공유지라면, 양이나 소를 키우는 사람들이 자신들의 가축이 그 초원의 풀을 마구잡이로 뜯어먹게 해 초원이 폐허로 변할 우려가 크다. 생물 다양성의 중요한 징표인 철새가 공유자원처럼 파괴되고 있는 것이다. 개인이 공유자원을 소유할 수는 없는 것이므로 공공이 이를 보호하기 위해 규제하거나 파괴하지 못하도록 보상해야 한다.

생물다양성관리계약 사업 예산 너무 적어
생태계 서비스는 인간이 생태계로부터 얻는 직·간접혜택을 의미한다. 유엔의 ‘새천년 생태계 평가보고서’에서는 생태계 서비스를 공급·조절·문화·부양 등 4대 유형으로 분류하여 제시하고 있다.

영국의 경우 2011년에 국가 평가를 완료하고 2014년 보완 평가를 통해 생태공간과 인간의 상호작용을 통해 얻어지는 다양한 혜택(문화서비스)의 정량화와 경제가치 평가방법을 제시하고 있다. 우리나라는 제3차 자연환경보전 기본계획에 입각하여 생태계 서비스 지불제 확대를 모색하고 있으며, 생태계 서비스 보전 재원 확보를 위한 입장관람료 징수 등을 검토 중이다.

하지만 정부 예산 현황을 보면 생태계 서비스 지불제와 유사한 지불제를 실시하고 있는 환경부의 생물다양성관리계약과 농식품부의 친환경농업지불제 2018년 예산안은 각각 13억5900만원, 435억4500만원에 불과하다. 생물다양성관리계약 사업은 생물 다양성이 우수한 철새 도래지 등에서의 지속적인 보호활동 및 조류인플루엔자 확산 방지를 위해 계약면적 확대(지자체 수요 반영)가 필요하나, 예산규모를 감안해 전년 수준으로 편성했다. 산출내역을 보면 ㏊당 46만원이다.

3000평에 46만원을 받고 친환경농업을 한다는 것은 매우 비현실적이다. 더구나 전체면적은 9721㏊로 3000만평이 채 안된다. 이렇게 세금이 들어간 땅에 또 방제도 하고 있는 것이다.

문제는 여러 가지다. 정부의 의지가 부족한 것도 있고 컨트롤타워의 부재도 있다. 하지만 더 중요한 것은 패러다임의 문제이다. 사람에게 공유자원을 지키기 위해 재정을 지원할 수도 있다는 것을 인정하지 않는다. 그러다보니 자연환경 분야의 시설 건립 예산만 과다하게 집행되어 왔다. 시설사업은 생태 보존이 아니라 생태환경을 파괴할 우려가 크다. 시설예산의 비중을 줄이고 직접지원예산 비중을 확대할 필요가 있다.

정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’

정창수 나라살림연구소장. 경희대 후마니타스칼리지 객원교수

지금까지는 보호지역을 설정하면 관리조직을 만들고 울타리를 치는 등 시설과 조직에 예산을 사용하는 것을 당연하게 여겼다. 그래서 사람에게 지급하는 것은 낭비이거나 번거로운 일로 여겨 마치 법적으로 문제가 있는 것처럼 논리를 만들어내기도 했다. 이는 복지문제에서도 똑같이 적용되어 왔다. 청년배당 등 직접지원예산에 대한 논쟁도 이런 패러다임의 대립에서 비롯된다고 할 수 있다. 시대의 변화에 맞춰 예산을 사용하는 방식도 바뀌어야 한다. 개발하지 않고 훼손하지 않는 것에 대해서도 예산을 지원해야 한다.

<정창수 나라살림연구소장. 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>