[포커스]‘도시재생 뉴딜사업’의 길을 묻다

매년 10조원씩 5년간 50조원 투입… ‘머니게임’이 되지 않으려면

“과도한 양적완화에 따른 머니게임이 벌어지고 있다고 봐야 할 것 같다.”

지난 3일 김수현 청와대 사회수석이 기자간담회에서 최근 부동산 급등세와 정부 대책을 설명하면서 한 말이다. 김 수석이 설계한 ‘부동산 대책’은 정부의 일관성 있는 의지를 보여줬다는 점만큼은 합격점을 받고 있다. ‘일관성’을 보여주는 하이라이트는 서울을 투기과열지구로 지정해 문재인 대통령의 대선 공약인 도시재생 뉴딜 사업에서 제외하겠다는 ‘고강도 처방’이었다.

근본적 방향 전환이 아닌 속도조절

김 수석은 최근의 부동산 가격 오름세의 원인은 야당과 건설업계에서 주장하는 ‘주택 공급 부족’이 아니라 시중에 지나치게 돈이 많이 풀린 데서 찾았다. 세계적 추세와 더불어 최경환 경제부총리 시절의 양적완화도 원인이었다. 돈이 많이 풀린 것이 원인이라면 잠시 돈을 거둬들이면 된다. ‘서울지역 도시재생 뉴딜 사업 제외’라는 처방은 부동산시장에 붓는 자금을 조절하는 동시에, 대통령의 핵심 공약을 유보하면서도 부동산 가격을 바로잡는 것이 이 정부 정책의 최우선이라는 메시지를 전달하는 데 성공한 것으로 보인다. 부동산 카페에서는 8월 3일부터 찬반은 분분했지만 “정부의 의지만큼은 알겠다”는 의견들이 속속 올라오고 있다.

서울시는 느닷없는 ‘폭탄’을 맞은 것처럼 보인다. 정부 정책 때문에 서울시가 추진해오던 노후 도심지역 주거환경 개선사업 등이 일제히 올스톱된다는 보도가 쏟아지고 있다. 그러나 내막을 들여다보면 다르다. 정부의 대책은 머니게임의 속도조절이지 근본적인 방향 전환은 아니다.

서울에서 제일 오래된 한옥마을인 익선동 거리를 젊은 관광객들이 둘러보고 있다. 익선동은 일제강점기 서울에서 부동산 개발업자의 기획으로 탄생한 마을로 오랫동안 한옥보존지구로 개발이 묶여 있다 최근 관광지로 급성장했다./김창길 기자

올해 서울시 자체의 도시재생사업 예산은 2300억원이다. 정부가 한 해 도시재생사업에 투입하는 예산(1500억원)을 훌쩍 뛰어넘는다.

문재인 정부는 ‘도시재생 뉴딜’ 공약의 실현을 위해 원래는 여기에다 매년 10조원씩, 5년간 50조원을 투자할 계획이었다. 올해 2월부터 추가 지정한 31곳은 예정대로 추진된다. 기대만큼의 사업 확장이 되지 못해 아쉬워하는 목소리는 있지만, 이 기회에 서울형 도시재생사업 역시 면밀한 반성과 평가의 대상으로 삼아야 한다는 목소리가 나온다. 문 대통령의 도시재생 뉴딜 공약은 박원순 시장의 ‘서울형 도시재생사업’에서 출발했으며 김 수석은 서울연구원 원장으로서 사업 전반을 설계하는 등 도시정책의 가교 역할을 하고 있었기 때문이다. 서울에서 벌어진 일들은 곧 전국적으로 벌어질 일들이다. ‘머니게임’ 역시 서울의 도시재생지구에서 먼저 벌어졌다.

서울 종로구 창신·숭인지구가 대표적이다. 이 지역은 도시정책에 있어서 ‘시작과 끝’의 마을로 불릴지도 모른다. 지하철 6호선 창신역 4번 출구를 나서면 가파른 계단과 좁은 골목길에 빽빽하게 들어선 집들이 보인다. 계단에는 오르기 편하도록 손잡이가 설치됐고, 깨지고 부서진 틈 일색이었던 바닥도 깔끔하게 정리됐다. 골목길에는 지난해부터 올해까지 CCTV 비상벨(16곳), 태양광 조명등(250곳), 자녀 위치를 자동으로 알려주는 안심이 장치(160곳) 등이 설치되고 있다. 백남준 기념관이 지난 3월 문을 열었고, 봉제박물관과 당고개 경로당 등이 조성되고 있다. 김수현 수석이 서울연구원장 시절 추진한 ‘서울형 도시재생사업’이 처음 이뤄진 곳이다. 이 지역은 종로구 창신 1~3동·숭인1동 일대 83만130m² 규모로 국비와 시비를 합친 200억원이 2014년부터 4년간 투입되고 있다.

첫 뉴타운 해제 지역 창신·숭인지구

박원순표 도시정책의 시작은 이명박·오세훈표 도시정책의 끝에서 출발했다. 창신·숭인지구는 첫 뉴타운 해제 지구다. 2007년 뉴타운 지구로 선정됐지만 재건축·재개발을 둘러싸고 주민 간 갈등이 끊이지 않았다. 2008년 부동산 거품이 꺼지고 용산참사가 발생하면서 뉴타운식 대규모 개발에 대한 여론이 악화됐다. 출구전략을 모색해야만 했다.

우여곡절 끝에 2013년 뉴타운 지역에서 해제하고 새로운 방식의 재생사업이 시작됐다. 낡은 주택가를 밀어버리고 대규모 아파트단지를 짓는 대신 주민의 참여를 토대로 원주민이 더 나은 환경에서 머물 수 있고, 도시의 역사와 개성을 특화하는 방향으로 추진하고 있다. 건설사의 대규모 입찰이 아닌 주민의 참여로 동네 지도를 결정한다. 백남준 기념관은 세계적인 비디오 아티스트 백남준이 유년시절을 보낸 지역을 명소화하는 사업으로 주민들이 제안했다. 시가 백남준 가옥 터에 음식점으로 쓰였던 면적 93.9m²의 단층 한옥을 매입해 공사를 진행했다. 동대문시장 인근에 있다는 점을 살려 봉제 특화거리를 조성하고 봉제작업장에는 젊은 디자이너들이 저렴한 임대료로 입주해 있다. 1970년대 평화시장 노동자 전태일을 비롯해 ‘시다’들의 눈물이 담긴 곳이다. 동네의 역사와 원형을 보존하려 한다는 점에서 뉴타운식 개발과는 다르다.

서울 창신동 비탈길을 힘겹게 내려오는 노인 / 정지윤 기자

봉제특화거리에 그려진 벽화 / 김창길 기자

주민 입장에서는 삶이 확연히 나아졌다고 보기 어렵다. 골목길에 가로등은 제법 생겼지만 집은 여전히 낡고 불편하다. 서울시는 도시재생사업 구역 내에서 주택을 개량할 때는 2000만~4500만원을, 신축할 때는 4000만~9000만원까지 연 0.7%로 돈을 빌려준다. 3년을 거치한 뒤 10년간 균등분할 상환하는 방식이다. 20년 이상된 저층주택은 최대 1000만원까지 수리비용을 지원한다.

하지만 이 제도를 이용하는 주민은 많지 않다. “그럴 돈이 있으면 진작 이사를 갔겠지 계속 여기 살겠어요?” 공동화장실을 사용한다는 주민 ㄱ씨(72)의 말이다. 봉제박물관과 백남준 기념관 등이 먼저 지어지는 것이 현실이다. 시에서는 개별 주택은 민간 소유이기 때문에 한계가 있다는 입장이다. 새로 입주한 젊고 참신한 디자이너들과 오래 살아온 주민들의 삶이 개선돼 어우러지는 환상을 품기는 아직 이르다. 명백히 후자가 예산배분에서 밀려나기 때문이다. 시는 주민들의 자치를 촉진한다며 ‘도시기획단’을 운영하지만 가난한 주민들이 아니라, 시와 프로젝트를 공유하는 청년 창업가들이 주도가 되며 이들은 또 다른 외지인이다.

서울 종로구 익선동 일대는 갈등이 좀 더 극적으로 드러난다. 서울시는 지난해 9월 창덕궁 일대를 역사인문거리로 재생할 계획을 발표했다. 왕의 행차로였던 돈화문로는 차 없는 거리로 조성되며, 탑골공원 쪽은 3·1운동을 기념할 수 있는 거리로 꾸민다. 3·1운동 100주년인 2019년까지 역사적 장소와 이야기를 발굴, 3·1운동의 전개과정을 체험하는 탐방루트를 만들고 스마트폰을 활용한 오디오가이드와 가상현실(VR) 등을 개발할 계획이다. 낙원상가는 옥상공원과 열린 무대를 설치하고 자유롭게 버스킹 공연 등이 열릴 수 있도록 할 계획이다. 하이라이트는 한옥보존지구로 선정돼 오랫동안 재건축이 제한돼 있었던 익선동이다. 시간이 멈춘 고즈넉한 한옥거리는 카페와 옷가게 공방 들이 들어서면서 관광객들의 발길을 사로잡았다. 한옥이 상가로 바뀌면서 원래 살던 기초생활수급자들이나 노인들은 월세를 견디지 못하고 떠난다. 카메라를 들고 찾아오는 관광객들도 주민들을 고통스럽게 하고 있다. 이 지역에서는 3년 동안 원주민의 30%가 떠난 것으로 알려져 있다. 주민들의 가난한 삶이 전시돼 관광거리로 전락하고 있다는 윤리적 비판도 제기된다.

참여와 열정 속에도 갈등은 존재

뉴타운처럼 대기업 민간자본이 들어서지는 않지만 외지인이 기획부동산 형식으로 개발하는 것은 마찬가지다. ‘기획단’이라는 이름이 주어진다. 익선동 한옥마을은 2014년 박한아씨와 박지현씨가 운영하는 ‘익선다다’ 팀을 통해 본격적으로 개발되기 시작했다. 창업공간으로 당시만 해도 잘 알려지지 않았던 익선동을 홍보하고 창업을 문의하는 사람들에게 컨설팅을 해주는 일을 해 왔다. 익선다다팀의 중개를 거쳐 골목은 카페와 레스토랑 등 특색 있는 점포로 탈바꿈했으며, 젊은이들이 몰리는 명소가 됐다. 익선다다는 월매출 1억5000만원을 올리는 업체로 승승장구했다. 그러는 동안 임대료도 오른 것은 물론이다. 2015~2016년 사이 66m² 기준 보증금 2000만원에 월 임대료 130만~150만원이던 월 임대료는 150만원 이상으로 뛰었다. 1년도 채 되지 않아 10%가 오른 셈이다. 한편 서울시의회에 익선동 도시환경정비사업구역 내 한옥보존정책 반대 청원이 제출돼 있다. ‘머니게임’의 소용돌이가 벌어지고 있는 셈이다.

청년 창업가들의 열정, 자치, 참여 등으로 포장된 개발에도 갈등은 존재한다. 오히려 참여와 열정을 표방하고 시는 뒤로 물러서기에 갈등상황에 누구도 책임지지 않는 현상도 발생한다. 지난 3월 익선동에서 공예품을 제작하는 월인공방은 트위터를 통해 익선다다팀을 비판했다. 낡은 한옥을 현대식으로 개조한 이곳에는 카페·레스토랑 등이 잇따라 들어섰다. 지하클럽 ‘별천지’ 공사를 무리하게 진행하면서 소음과 분진 등 주변 상인들에게 피해를 준다는 내용이었다. 익선다다팀의 사과 요구에 월인공방 사장은 다음과 같은 글을 남기고 지난달 계정을 삭제했다. “많은 분들이 오해하시는데 저는 익선동이 주거공간으로만 머물러야 한다고 생각하지는 않는다. 한옥의 삶은 불편한 게 한두 가지가 아닌데 만약 정책적으로 상업시설이 이곳에 진입하는 것을 막고 누군가의 일상을 보존한다는 미명 하에 박제하고자 했다면 오히려 윤리성에 의문을 제기했을 것이다. 다만 어떤 방식으로 이 지역이 변화하거나 보존되는 와중에 누군가의 삶이 명백한 불법의 방식으로 갈려 나가고 있다면 그것에 대해 이야기하는 이가 저여도 괜찮지 않을까 했을 뿐이다.”

서울시의 문화거리 조성 역시 획일적 잣대로 이뤄지고 있다는 비판도 제기된다. 한국게이인권단체 ‘친구사이’에서 활동하는 도시연구자 제니(jenny·필명)는 지난 7월 15일 허핑턴포스트에 ‘친절한 원순씨의 서울에서 지워지고 있는 것은 퀴어뿐일까’란 제목의 글을 기고해 비판했다. 도시재생사업 과정에서 낙원상가 일대에 자생적으로 형성된 게이 전용 술집 등 퀴어들의 공간은 ‘불순한 것’으로 지워지며, 깔끔하고 번듯한 상업·문화시설로만 거리를 채우려 한다는 것이다. 그는 “‘지자체의 돈 따먹기‘로 변질된 도시재생의 사업구조는 ‘선의’로 무장한 지역의 활동가부터 예술가, 정치인, 부동산 사업가까지 너도 나도 ‘내가 꿈꾸는 도시’에 필요한 예산을 따오기 위한 투쟁의 장이 되어버린 지 오래”라면서 “도시재생사업이 서울(혹은 도심)에 집중되고 있는 현실에서 ‘수도권으로, 신도시로, 지방으로 밀려난 사람들의 어메니티(amenity)는 어떻게 보장할 것인가’는 충분히 논의되지 않고 있다”고 말했다. 대기업 건설사들이 문화기획자로 변했고, 아파트가 공방과 카페로 변했을 뿐, 결국은 원주민보다 상업공간으로서의 가치를 앞세우는 방식은 “과거의 도시 재개발과 크게 다를 바 없이 잔인했다”는 것이다.

서울시 도시재생 개획도. 2015년에 13곳, 2017년 2월에 17곳, 7월 14곳을 추가 지정해 2025년까지 재생사업을 완료하기로 했다. 역사 문화지구는 공공의 지원을 받은 민간 중심으로, 신MICE축 재생지구와 G-Vally는 공공의 가이드라인에 따른 민간 중심으로 개발된다./서울시

동네는 뜨지만 주민은 사라지는 것, ‘젠트리피케이션’ 현상이 문제가 되자 서울의 지방자치단체들도 대응책 마련에 나섰다. 서울 성동구 성수동의 한 연립주택 단지에 거주하는 금모씨(61)는 “이 동네에서는 뉴타운은 반대했다. 노후로 월세 받아서 살고 싶어하는 사람들이 대부분이기 때문”이라고 말했다. 이 지역도 도시재생사업지구로 추가 선정됐다. 성수동 수제화거리와 인근 건대입구 등의 상권과 묶여 개발될 가능성이 크다. 금씨는 “오래 살던 동네라 정도 들고, 월세 받을 생각에 떠날 생각은 없다. 하지만 아파트단지에 비해 공공시설이 적어 불편한 것은 사실”이라고 말했다. 금씨가 사는 동네는 학원·시장 등이 가깝고 5분만 걸으면 뚝섬유원지가 나오지만, 막상 동네에는 어린이가 놀 만한 공공놀이터조차 없었다. 정부의 도시재생 뉴딜은 원칙적으로는 이런 지역의 주민들이 더욱 살기 좋도록 하는 도시개발사업을 표방한다. 하지만 ‘머니게임’이 벌어질 때 평범한 주민들의 소망이 얼마나 반영될지는 미지수다. 자발적 참여와 소통을 표방하지만 금씨와 같은 60대 집주인보다는 야심만만한 투자자들이 더 참여와 소통에 적극적일 가능성이 크다.

평범한 주민들 소망 충분히 반영해야

문제는 결국 ‘속도전’이다. 국토교통부는 지난달 28일 도시재생 뉴딜 사업 계획을 발표했다. 9월부터 12월까지 지방자치단체의 사업계획서를 받고 내년부터 실시할 계획이다. 지방자치단체는 두어 달 안에 프로젝트를 짜고 정부가 심사하며 사업을 선정한 뒤 연간 10조원에 해당하는 자금을 풀 계획이다. 도시재생 뉴딜은 저층 연립주택, 단독주택 등을 중심으로 주거환경을 개선하고 주민들이 이용 가능한 공공시설 마련을 핵심으로 한다. 재원은 정부 예산 20%, 공기업 사업자 30%, 주택도시기금 50%로 구성된다. 그러나 이 사업에 민간자본의 수익형 개발사업도 포함시켜야 한다는 주장도 계속 나온다. 머니게임은 언제든지 크게 벌어질 준비가 돼 있다.

남은경 경제정의실천연합 도시계획팀장은 “도시재생사업의 취지는 주민들이 주도해 쇠퇴한 도시를 재생하는 데 있다. 그러나 지방정부가 두 달 만에 프로젝트를 만들어서 ‘재정을 따오는 방식’으로 설계된 사업에선 주민들이 원하는 사업보다는 보여주기식 사업이 전개될 가능성이 크다”고 말했다. 남 팀장은 “2014년부터 본격 실시된 서울시 사업이 3년이 지났으니 그동안의 성과를 평가하고 반성할 점 등을 보완하는 작업이 필요했다. 그러나 대선과 맞물리면서 평가를 거치는 대신 성급하게 대선 공약으로 받아들여졌고, 그 틈에 서울시의 사업규모도 커지게 된 것”이라며 “정부의 부동산 대책으로 도시재생사업이 차질을 빚었다는 진단에 동의하지 않는다. 내년 지방선거도 있고 기존의 도시재생사업도 그대로 추진되고 있다. 오히려 지금이야말로 어떤 형태의 도시재생과 지원을 설계할지 검토하는 시간이 필요하다”고 말했다.

<박은하 기자 eunha999@kyunghynag.com>