[특집| 공무원연금 개혁]이미 515조 빚 ‘대개혁’ 불가피

세 차례 개혁 거치면서 더 꼬여… 투명하게 공개된 정보를 바탕으로 접점 찾아야

공무원연금이 처한 현황을 제대로 파악하기 위해 제도 도입 이후 변화과정부터 살펴보자. 1960년 평균 급여율(퇴직 전 소득 대비 연금으로 지급되는 비율) 40%로 출발한 공무원연금은 1980년대 중반 76%까지 올라 인상률이 90%에 달했다. 본인 사망 시 배우자에게 지급되는 유족연금도 40%에서 70%로 인상돼 75%나 올랐다. 20년 이상 가입하면 40대부터도 연금을 받을 수 있게 수급요건도 완화했다. 1991년에 도입된 퇴직수당은 민간부문 퇴직금의 40%가 평균적으로 지급되며, 재직기간이 길면 최대 60%를 지급한다. 평균수명 60세도 안 되던 시절 도입되었던 제도가 평균수명이 20년 늘어나는 사이 역주행한 셈이다.

‘더 내고 덜 받는다’ 사실과 달라
1995년, 2000년, 2009년 세 차례 개혁이 있었으나 개혁 이후 공무원연금은 더 복잡하게 꼬였다. 2009년 추가적인 개혁이 있었음에도 본인이 부담하는 보험료 7%의 두 배를 올려도 장기적인 관점에서의 재정안정 달성을 담보하기 어려운 것이 우리 공무원연금의 현실이다. 상황이 이러함에도 2000년 단지 보험료 1%포인트를 올리면서 향후 발생하는 적자는 국가가 지급을 보장한다는 규정을 만들었다. 2000년 개혁이 ‘개혁이 아닌 개악’이라는 비판이 제기되는 배경이며, 공무원 자신이 주도한 개혁의 한계를 적나라하게 보여주는 사례다.

서울 세종로 정부서울청사에 근무하는 공무원들이 공무원연금 개혁 반대 현수막이 내걸린 청사 담벼락을 지나가고 있다. | 이상훈 선임기자

2009년 개혁에 대한 보도자료 헤드라인을 살펴보자. “기여금은 27% 인상하고 연금액은 최대 25% 인하함으로써 향후 5년간 연금적자보전금은 현행보다 51% 감소할 것으로 전망한다.”(2008년 9월, 행정안전부 보도자료) 이러한 설명과 달리 개혁 이후 적자폭은 눈덩어리처럼 불어나고 있다. 그 배경이 무엇인지 살펴보자.

연금을 대폭 깎았다는 설명과 달리 경력이 10년 이상일 경우 연금을 깎지 않았다.(“개혁 당시 10년 이상 근속자의 경우 첫 연금액의 삭감은 없도록 한다” 행정안전부 발간 <공무원연금 50년사>) 개혁에도 불구하고 장기 재직자는 오히려 연금이 많아질 가능성까지 생겼다. 2010년부터는 그동안 수당을 뺀 본봉만을 기준으로 보험료를 내고 연금을 받던 ‘보수월액’ 기준이 수당을 포함한 ‘과세소득’ 기준으로 바뀌었기 때문이다. 참고로 ‘보수월액’은 ‘과세소득’의 65%에 불과하다. 부연하면 2009년까지는 각종 수당을 뺀 ‘보수월액’ 기준으로 보험료를 냈었으나, 2010년부터는 각종 수당이 포함된 ‘과세소득’으로 기준이 바뀌었다. 20년 재직자의 경우 과거 20년 동안은 ‘보수월액’ 기준으로 보험료를 35% 적게 부담했으나, 새로 바뀐 ‘과세소득’ 기준이 적용됨에 따라 과거 기여분에 대해 최대 54% 연금을 더 받을 가능성이 생겨난 것이다. 개혁내용 홍보와 실제 적용상의 괴리를 보여주는 단적인 예다.

국민연금보다 보험료를 많이 내기 때문에 공무원연금액이 많다는 주장도 상당 부분 과장되었다. 공무원연금 보험료는 1960년 2.3%에서 단계적으로 2001년까지 8.5%로 인상되었다. 문제는 2009년까지 적용된 보험료 8.5%가 ‘보수월액’ 기준이라는 것이다. 국민연금 가입자들에게 적용되는 ‘과세소득’ 기준으로 바꾸면 공무원연금 보험료 8.5%는 5.5%로 낮아진다. 2000년까지 부담했던 본인부담 7.5%의 공무원연금 보험료를 국민연금 기준으로 바꾸면 4.9%에 불과하다. 국민연금 가입자의 본인부담 4.5%(총부담 9%)보다 공무원연금 가입자가 더 부담한 것은 최근에 들어서다. 54년의 공무원연금 제도 역사와 비교하면, 제도 도입 후 10년이 경과한 시점부터 4.5%를 부담하고 있는 국민연금 가입자에 비해 오히려 공무원연금 가입자가 상당 기간 적게 부담한 셈이다.

개혁 강도 고위·하위직에 차등 둬야
공무원연금 가입자들이 보험료가 많다고 느끼는 것은 보험료를 매기는 공무원연금의 소득상한이 높아서다. 국민연금이 월 408만원인 반면 공무원연금은 800만원이 넘는다. 소득이 더 많아도 이만큼만 보험료를 매긴다. 적용소득이 높으면 연금액도 많아진다. 흔히 언론에서 보도하는 국민연금과 공무원연금의 수령액 차이는 평균치 기준이다. 보험료 낸 것 대비 받아가는 비율, 즉 수익비 비율이 평균적으로 국민연금 1.7배, 공무원연금이 2.3배라는 식이다. 흔히 받는 연금액도 국민연금 84만원, 공무원연금 219만원으로 비교된다. 그러나 국민연금 수급자 전체 평균 연금액은 월 34만원에 불과하고, 84만원이라는 액수는 국민연금에 20년 이상 가입한 수급자들이 받는 연금액의 평균치일 뿐이다.

상황이 이렇다 보니 제대로 된 비교를 하기 위해서는 동일한 소득자가 받을 예상 연금액을 비교기준으로 삼아야 한다. 공무원연금 지급기준(33년 가입)으로 양 제도의 가입기간을 일치시킨 후 비교하면, 월 소득이 300만원인 경우 공무원연금은 188만원, 국민연금이 83만원이다. 500만원이면 공무원연금이 313만원, 국민연금은 99만원이다. 700만원이면 공무원연금 439만원, 국민연금은 99만원이다. 최고 상한인 800만원일 경우에는 공무원연금이 502만원, 국민연금은 여전히 99만원이다. 그것도 2010년부터 입직한 공무원에게 적용되는 개혁 이후의 급여율을 적용한 것이다. 과거 재직기간이 많은 대다수 공무원들의 경우 과거 높은 급여율을 적용받고 있어 이보다도 연금액이 많아져 두 제도 간 받는 연금액의 차이는 더 벌어진다.

유족연금도 문제다. 2009년 이전에 입직한 장기 재직 공무원에게 지급되는 70%의 유족연금이 평생 공무원을 한 하위직 공무원의 정식 연금보다 많아지는 문제가 발생하기 때문이다. 313만원 공무원연금 수급자(월 500만원 소득자)가 사망할 경우 배우자에게 219만원의 유족연금이 지급된다. 439만원인 경우에는 307만원, 502만원일 경우에는 351만원의 유족연금이 지급된다. 월 소득 300만원인 하위직 공무원이 33년 재직해서 받을 연금액 188만원의 2배 가까이 되는 수준이다. 이는 지나치게 높은 공무원연금 적용소득 상한과 국민연금에 있는 소득재분배 기능이 없어서 나타나는 현상이다.

상황이 이렇다 보니, 국민연금과의 형평성뿐 아니라 공무원연금 집단 내에서의 형평성 문제가 불거질 수밖에 없다. 지난 세 차례의 공무원연금 개혁에서는 연금액이 많은 고위직과 연금액이 적은 하위직에게 동일한 개혁내용이 적용되었다. 이번 개혁에서도 직급과 상관없이 동일한 강도의 연금개혁이 이루어진다면 하위직 공무원의 안정적인 노후생활이 위협받을 가능성이 높다. 예상 연금액 차이를 고려한 개혁 강도의 차등적용과 공무원연금에 소득재분배 기능을 포함시켜야 한다는 주장이 제기되는 배경이다.

공무원연금 개혁의 시급성이 강조되는 것은 국민연금과의 연금액 차이 때문만은 아니다. 독자적인 연금제도로서의 생존 가능성이 없기 때문이다. 이미 발생한 누적적자 12조3000억원, 개혁이 없을 경우 향후 10년간 발생하게 될 53조원의 누적적자, 그리고 515조원의 연금충당부채가 우리 공무원연금의 현 주소를 여실히 보여주고 있다. 더 심각한 문제는 어느 정도의 강도 있는 개혁을 한다고 해도 이미 발생한 충당부채 515조원이 줄어들지 않는다는 것이다. 개혁을 한다 해도 단지 지금보다 충당부채 증가속도가 완화될 뿐이다.

이미 발생한 충당부채는 언젠가 국민의 세금으로 메워야 한다. 향후 50년 동안 나누어 부담한다고 가정해도 매년 10조3000억원을 국민 세금으로 메워야 한다. 이는 공무원 사용자로서 지자체가 부담할 보험료(2013년 기준 약 5조원)를 제외한 액수다. 시간이 흐를수록 정부 부담이 급증할 것이기에, 보험료와 급여수준을 미세 조정하는 연금개혁으로 공무원연금을 살리는 것이 사실상 불가능하다. 대대적인 개혁이 불가피한 배경이다.

지난 세 차례 연금개혁을 통해 우리 공무원연금제도가 너무 복잡해졌다. 입직 시점별로 제도 개혁내용의 적용에 너무도 차이가 많아 제대로 된 재정평가가 어려울 지경이다. 공무원이 된 시점, 재직기간 동안 낸 보험료, 기준소득에 대한 재평가 방식과 연금액 산정기준, 최초 연금액 결정 이후 매년 지급되는 연금액 연동방식에서 큰 차이가 있기 때문이다.

상황이 이렇다 보니 제대로 된 현황 파악을 위해서는 공무원 입직 시점별, 직급별, 근속연수별, 연령별 예상 연금액 차이에 대한 정보 공유가 불가피하다. 여기에 덧붙여 제대로 된 재정추계 결과도 공표해야 한다. 이미 520조원의 충당부채가 발생하였음에도 제대로 된 장기 재정추계 결과조차 공표하지 않는 것은 투명한 제도 운영과 상당한 거리가 있다.

수명 연장 등 자동연동 되게 재설계를
이쯤에서 일본 공무원연금제도 운영 현황을 살펴보자. 일본 국가공무원연금을 관리하는 ‘국가공무원연금연합회’ 홈페이지에는 연금제도 운영 현황과 장기 재정추계 결과 외에도, 일본 사회에서 논란이 되었던 일반 국민과의 연금액 차이 문제를 해결해 나갔던 과정에 대한 기록과 자료들이 모두 올라와 있다. 정부 특정 한 부처의 자료가 아닌, 공무원연금과 관련된 거의 모든 정부 부처와 국회에서의 논의자료, 전문가들의 검토의견 및 회의록이 공개되고 있다. 공무원연금이 처한 현실과 공무원연금 개혁에서의 최대 논점이 무엇인지를 밝힌 후, 이를 해결해 가는 과정들에 대한 자료가 모두 공개되고 있는 것이다. 필자의 오랜 지인인 노무라연구소의 사카모토 주니치(坂本純一) 수석고문에 따르면 일본 공무원연금의 성공적인 개혁 배경에는 관련 정보의 투명한 공개가 큰 역할을 했다고 한다. 이 글을 읽는 독자들도 일본 국가공무원연금연합회 홈페이지에서 관련 내용들을 확인해 볼 수 있다. 일본어를 몰라도 구글 번역기를 이용하면 대략적인 내용 파악이 가능하다.

공무원연금이 처한 현실에 대한 정보가 제대로 공개된다면 공무원연금 개혁방향 및 개혁의 시급성에 대한 사회적 공감대가 쉽게 형성될 것 같다. 이를 바탕으로 재정적·정치적·사회적 지속 가능성을 확보할 수 있는 공무원연금 개편안이 도출될 수 있을 것이다. 무엇보다도 연금개혁 필요성이 제기될 때마다 등장하는 ‘누가 더 받고 덜 받는다’는 소모적인 논쟁을 끝낼 수 있도록 비교가능한 제도로 공무원연금을 개편해야 할 것 같다. 일차적인 개혁방향으로는 공무원연금을 국민연금 수준과 민간에서 지급하는 퇴직금 수준으로 맞춘 뒤, 개인연금 보험료 일부를 정부가 지원하는 미국 연방공무원제도와 같은 형태로 개편하는 방안을 제안하고 싶다. 이는 2007년 1월 정부 보도자료로 발표되었던 1기 ‘공무원연금발전위원회’의 개혁안이기도 하다.

이러한 개혁을 바탕으로 이미 일본, 독일, 스웨덴, 노르웨이, 핀란드 등에서 도입한 공무원연금 자동안정장치 도입을 검토해야 할 것이다. 스웨덴은 1998년, 독일과 일본은 2004년에 이미 평균수명 증가로 연금받는 기간이 늘어나고 경제성장률이 떨어질 경우에 발생할 부정적인 효과를 연금 지급액에 자동으로 연동시킴으로써 재정 불안정의 싹이 자랄 가능성을 잘라버렸다. 우리 공무원연금도 이러한 방향으로 개편되어야 공무원연금 장래에 대한 우려가 불식될 수 있을 것이다. 제대로 대처하지 못할 경우, 인류에게 가장 큰 재앙으로 닥쳐올 평균수명 증가에 대처하기 위해서는 그 정도 노력과 고통 감수가 있어야 할 것이다. 우리가 흔히 언급하는 선진국, 복지국가를 운영하면서도 경제성장을 지속하는 나라들이 이미 10년 전에 했던 개혁을 우리라고 못할 이유가 없다. 제대로 된 정보공유와 개혁 시급성에 대한 국가 차원의 노력이 그래서 더욱 필요하다.

<윤석명 한국보건사회연구원 연구위원·고려대 경제학과 겸임교수>